在两级法院视角下多元化纠纷解决机制的实践和展望

本文从**法院在多元化纠纷解决机制中的探索和实践经验出发，以实证考察方式对**法院多元化解纠纷工作现状梳理，总结得出五个方面概况。通过检视，发现当前推进多元化解纠纷工作的制约因素，特别是法院多元化解纠纷机制建设的不充分不平衡现状及存在的问题，进而提出司法资源与非诉解纷力量形成合力的优化路径。一是科学定位价值取向，厘定健全完善多元化纠纷解决机制的逻辑起点；二是加快推进立法建设，积极回应时代对多元化纠纷解决机制立法的呼唤。三是构建多元化纠纷解决机制联动体系，从而有效实现包括人民法院在内不同主体在多元化纠纷解决机制中的顺畅衔接，实现共商共享共建的治理方式。四是加强法院在诉源治理中的参与、推动、规范和保障作用，以一站式多元解纷和诉讼服务体系建设工作为“答题”切入点，实现解纷能力和审判质效“双提升”。

多元化纠纷解决机制的“元”问题——价值取向存在偏差；二是提出构建多元调解联动体系的构想，从组织机构、制度安排、人员经费保障等方面进行了初步的探讨。当然，由于学力不足，课题组对优化多元化纠纷解决机制的路径研究仍显得力有未逮，还不够深入，以期在后续的研究中进一步完善之。

党的十八届三中全会提出“社会治理”概念，以此取代“社会管理”，一字之差体现治理理念、治理主体、治理方式等各方面不同，展现了我国社会发展进入新阶段所适用的新治理方式，不再仅仅强调政府管理，而是社会各主体协通治理，互相协商解决问题，追求共商共享共建的治理方式。有学者定义社会治理是以实现和维护人民群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，解决各种社会问题，改善民生，推动社会和谐有序发展的过程。社会治理是一个整体的过程，整个过程需要有共同的价值体系支撑，让参与者为了共同的利益有序参与到共同治理中来。每一方责任都不可或缺，但又有别。作为人民法院，在参与社会治理这项系统工程中，需要找准定位，既不能缺位，更不能越位。党的十九届四中全会指出，坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全社会心理服务体系和危机干预机制，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。20**年xx月xx日出台既根植于中国传统法律文化之上，又符合社会主义法治理念和调解工作实践特征的综合属性《调解法》，规范和保障多元化纠纷解决机制的良性、高效运行。

（三）构建多元化纠纷解决机制联动体系

哈佛大学教授Donahue John 20xx年首次提出协同治理概念，该理论指官方的政府部门、非官方的其他社会团体或者单位企业、甚至普通社会公众等各方力量基于共同的社会治理目标而开展的一系列磋商和合作，各自发挥领域内独特优势，从而有效治理复杂公共事务的制度安排。具体到我国，多元化纠纷解决机制充分发挥其应有效能，离不开党政机关、社会团体、企事业单位、群众性自治组织等相关机构和部门的协调与配合，特别要依靠党委政府对多元化纠纷解决机制建设的领导、支持与培育。为有效实现包括人民法院在内不同主体在多元化纠纷解决机制中的顺畅衔接，课题组建议应构建多元化纠纷解决机制联动体系。

一是成立专门组织机构。通过顶层规划设计，构建党委领导、人大监督、法院引领、社会协同、公众参与的工作格局，明确相关职能部门职责、解纷资源配置和工作程序设置，形成共商共建共享的纠纷预防化解和社会治理格局。课题组建议，县级及以上行政区域应建立“多元化纠纷解决中心”。该中心由地方党委、政府牵头建立，法院、检察院、公安、司法等相关司法、行政部门和机构组成，在基层乡镇(街道)、村(居)委会等各级层面分别设置矛盾纠纷的指导、协调和调处机构，形成多元化纠纷解决机制的工作网络体系，实现多种力量的“资源整合”。多元化纠纷解决中心成员单位应定期召开联席工作会议，各参会部门及时通报矛盾纠纷排查化解情况，进行工作交流和协商，制定和统筹中心工作计划与安排，协调解决多元化纠纷解决机制联动中存在的衔接、协调及配合等相关问题。

二是完善制度安排。“多元化纠纷解决中心”负责对辖区范围内各类社会矛盾纠纷统一受理，根据纠纷性质、类别，依法及时分流给联动工作体系中的相应部门，并对分流案件的化解情况进行跟踪监督检查，确保化解工作的质量与效率。1.建立矛盾纠纷多方排查机制。成员单位应当建立多渠道、多层次、多主体参与，覆盖横向到边、纵向到底的矛盾纠纷信息收集网络，分类排查一般性矛盾纠纷，掌握最新情况动态，及时发现矛盾纠纷。对于重大、突发性矛盾纠纷、重点敏感期前矛盾纠纷，确保第一时间掌握，及时妥善处置。2.建立矛盾纠纷预警机制。对于可能发生的重大信访、矛盾易激化事件、群体性纠纷，成员单位应当及时相互通报情况，制定应急预案，及时将矛盾纠纷解决在萌芽状态，防止矛盾进一步的扩大。3.建立重大矛盾纠纷合力化解机制。成员单位在遇到本条线重大矛盾纠纷时，应当及时向相关人民法院通报，人民法院要积极协助成员单位，形成工作合力，着力化解矛盾纠纷。4.建立矛盾纠纷研判分析机制。成员单位应当适时进行社会矛盾纠纷的调研工作，掌握矛盾纠纷的发展态势，深入分析纠纷产生的成因，科学把握纠纷演变规律，及时提出相应对策措施，为诉调对接工作的科学决策提供参考。

三是提供人员经费保障。建议地方党委、政府按照“属地管理、分级负责”的原则将多元化纠纷解决工作经费纳入财政预算统筹安排，保障经费开支，设置专项岗位及编制，提供人员及经费保障，逐步建立以财政支持为主、社会投入为辅的经费保障机制，确保中心“有人管事，有钱办事、有地方干事、有条件做事”。各成员单位也要指定专门部门和人员作为多元化纠纷解决机制联络员，确保在接案、处理、反馈等环节的紧密配合与衔接。同时，多元化纠纷解决机制的建立，对相关人才的培养不可或缺，现有纠纷解决人员大多集中公检法司系统，可通过政策性引导，让专业集中人才由经验型逐渐向职业性转变。

（四）加强人民法院引领

法院要主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设，切实发挥法院在诉源治理中的参与、推动、规范和保障作用，推动工作向纠纷源头防控延伸，特别是要以一站式多元解纷和诉讼服务体系建设工作为“答题”切入点，坚持高起点谋划、全方位推进，迅速整合、科学配置人员力量，释放改革效能，实现解纷能力和审判质效“双提升”。

一是在提高思想认识上下功夫。要深入学习贯彻XX领导XXX重要讲话和关于司法为民的重要指示精神,认识到推进多元化纠纷解决机制建设,是落实人民司法初心、践行司法为民宗旨、满足群众司法需求的必然要求，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面对法院工作至关重要，关系司法体制配套改革能否落地见效，关系法院事业能否持续健康发展，关系如何把法院有限的司法资源用在刀刃上。要深刻领会“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的要求，认识到推进多元化纠纷解决机制和现代化诉讼服务体系建设,是立足司法职能促进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,充分体现共建共治共享相统一、自治法治德治相结合的治理思路,有助于加强矛盾纠纷系统治理、依法治理、综合治理源头治理,有助于促进把党的领导和我国社会主义制度优势转化为治理效能。要深刻领会坚持创新发展“枫桥经验”的新理念新思想新战略,坚持创新发展新时代“枫桥经验”,创造性地贯彻落实党的群众路线,引领、推动和保障各种社会力量在矛盾化解中发挥更大作用,增强社会治理效能和法治化水平。坚决破除制约工作发展的思想观念和制度障碍，用改革的办法、创新的思维重塑诉讼格局，释放多元解纷活力，提高便民服务效能，发挥减负增效作用，促进审判执行工作健康持续发展。

二是在完善工作格局上下功夫。坚持融入党委领导的社会治理体系，做到不缺位、不越位、不错位。主动向党委、人大报告诉调对接工作进展情况及存在的困难和问题，听取人大代表意见建议，积极争取各方面支持。积极参与和推动地方立法工作，支持将诉源治理纳入地方平安建设考评体系。认真落实相关诉前解纷协调联动机制，加大沟通协调力度，主动加强与妇联、工商联、医疗卫生、保险协会、公证机构等部门的工作联系，完善协调调解平台建设，推动行业调解组织成为多元解纷的骨干力量，形成工作合力。

三是在支持非诉讼解纷组织发展壮大上下功夫。加强委派、委托调解工作，广泛吸收特邀调解组织和特邀调解员，丰富调解人员构成，鼓励支持群众选择非诉讼方式解决纠纷。丰富指导人民调解、行业调解的方式方法，充分发挥司法的专业优势、权威优势，编写诉前调解文书模板，公布诉前调解典型案例，邀请旁听庭审，提高调解能力。指派专业法官加强对口业务指导，及时满足调解员需求，适时调整指导重点，不断增强指导的针对性和实效性。推动建立完善与调解数量、质量、效率、效果相适应的人民调解员选拔、使用、考核、奖惩制度，充分激发非诉讼纠纷解决力量积极性。

四是在畅通诉讼与非诉程序衔接上下功夫。坚持以制度变革为动力,着眼诉讼制度效能化和诉讼程序精细化,深化“分调裁审”机制改革,着力健全科学高效的诉讼制度体系，引导群众选择恰当方式化解纠纷,让正义提速,为百姓解忧。1.优化案件筛查分流机制，确保来院纠纷“导得出去”。加强诉讼引导服务，对案件的难易程度及调解可能性进行甄别，做好诉前疏导、析法释理工作，主动向当事人释明诉讼风险及非诉解纷方式的优势特点，鼓励当事人选择诉前调解方式解决纠纷。对物业纠纷、婚姻家庭、交通事故、劳动争议等案件实行调解前置，尽可能将矛盾纠纷化解于诉前。2.结合“分调裁审”，保障矛盾纠纷顺畅化解。加强立案与调解、调解与速裁、速裁程序与普通程序之间的有效衔接，积极推进案件“繁简分流、轻重分离、快慢分道”，对诉前调解不成功的案件及时立案办理，做到源头解纷、分流提速、简案快审、繁案精审。3.大力推进司法确认工作，保障社会纠纷“引得进来”。不仅要为请进来的调解组织提供司法保障,也要为法院外的调解力量畅通对接渠道和司法保障途径,既保障调解协议的法律效力，提高调解组织化解纠纷的公信力，又真正落实“社会调解优先，法院诉讼断后”的多元化解模式。

五是在完善配套保障措施上下功夫。1.坚持改革创新，加快推进一站式多元解纷和诉讼服务体系建设，增强多元解纷和诉讼服务的精准性、协同性和实效性。诉讼服务中心引入个人调解工作室，充分发挥调解能手引领示范作用，形成特色调解工作品牌；拓展律师调解空间，发挥其专业优势和实践优势，提高调解的专业化、法治化水平；配备专职调解法官开展调解员指导工作和立案后的调解工作。依托“智慧法院”建设，将多元解纷机制融入信息化，着力发挥在线多元解纷优势，助力疫情防控和复工复产；以最高法院诉讼服务指导中心信息平台质效评估指标2.0版为重点，在加强平台应用上下功夫。2.修改完善绩效考核机制,科学设定考核指标,扭转单纯以办案数量作为主要指标的工作导向,进一步规范督查检查考核工作,力戒形式主义、官僚主义,弘扬真抓实干作风,激发干警对开展多元解纷工作的热情。3.加大多元化纠纷解决机制工作宣传，积极践行无讼理念，加强滥讼行为规制。大力开展以案释法、巡回审判、普法讲座等法治宣传教育活动，引导基层群众树立并提升法治意识、规则意识，自觉守法、依法办事。同时，加强多元解纷路径的普及推广，广泛深入宣传多元化解工作机制灵活、高效、便捷、成本低廉的优势，引导群众更多选择调解、和解等非诉纠纷解决方式，提升公众信任度，营造“调解为先”的良好社会文化，努力让诉讼外解纷机制成为群众的首选。