致力乡村振兴 建设“和美小岛”

——普陀区偏远海岛发展的调研报告

张立军

根据省委开展“大学习、大调研、大抓落实”活动的有关部署，3月21日至27日，我率调研组5人先后赴桃花镇、东极镇、白沙岛管委会、蚂蚁岛管委会等海岛乡镇，就偏远海岛的发展建设问题进行了专题调研。通过对各岛常住人口、基础设施、资源条件、发展定位等情况的排摸、梳理，发现偏远海岛在生产、生活、生态等方面仍有很大提升空间。结合近期工作及调研情况，就如何解决海岛发展的实际困难作了一些较为深入的思考。

一、现状问题

在普陀区域内，有面积500平方米以上的岛屿455个，其中有人居住岛屿32个，是我省海岛数量第二多的县（市、区），发展潜力巨大。但随着城市化进程加快，偏远海岛建设面临着诸多问题：

1、“空心化”“老龄化”严重。通过调查走访发现，偏远海岛“空心化”、人口老龄化现象日趋严重。大双山岛户籍人口1300人，常住人口100人，平均年龄68岁；葫芦岛户籍人口1855人，常住人口160人，平均年龄68岁；柴山岛户籍人口1112人，常住人口129人，平均年龄72岁；黄兴岛户籍人口1099人，常住人口40人，平均年龄65岁。

2、产业发展乏力。海岛青壮年外出务工，留守人口结构失调，村级集体经济发展相对落后。有技术、懂经营、善管理的年轻人缺失，海岛产业发展缺乏智力支持，现代化产业在偏远海岛发展缓慢。又因缺少保护机制，渔农村传统风俗、风貌正逐渐淡化，海岛特色文化日渐消逝。

3、基础设施落后。人口流失过快，加上自然条件制约，许多海岛基础设施相对落后。海岛与大陆、海岛与海岛、海岛内部远未形成互通便利的内外交通网络。如白沙本岛与柴山岛之间，居民曾靠小渡船摆渡过港，如今因年轻人外迁，已无固定交通渡船通行。再如黄兴岛，通讯网络不健全，村民获取信息手段单一，部分渔民仍通过广播等方式获取信息。同时，各海岛出现了民房空置，土地、国有资产闲置现象。

4、群体保障弱化。渔农村老年群体出现不同程度的医疗、养老、文化等供给困难。葫芦岛等海岛老人，大多仅靠最低基本养老保险生活，许多海岛不同程度地出现“老无所依”现象。人口流失，又加剧了海岛生活不便，目前，葫芦岛上仅1家商店，黄兴岛上1家商店也没有。

二、 原因分析

海岛特殊的地理位置、交通不便等原因导致海岛建设投入大、产出少，无论是政府还是企业，投资海岛的意愿不强。加之长期以来，城乡二元结构下的惯性思维使得我们更多地注重于城市建设发展，一定程度上弱化了偏远海岛的建设。城市反哺海岛、工业反哺农业的力度远远不够，城乡一体化发展成效不够明显。此外，城乡发展的差距导致城市吸引力远远大于偏远海岛，人流、物流、信息流、资金流都向城市集中。青壮年劳动力不断流入城镇，偏远海岛人口数量、结构发生巨大变化。

让偏远小岛重新焕发生机，让留守居民共享发展成果，高水平全面建成小康社会，是我们必须破解的难题。经调查摸排，我区选择黄兴、大双山、葫芦、柴山4个小岛作为第一批试点，力争将其打造成为“和美小岛”。“和美”就是要处理好合理开发与科学保护的关系，做到人与自然和谐共生，通过三次产业融合发展，推动小岛环境大提升、民生大改善、收入大提高，实现生态美、生活美、生产美；“小岛”是属性也是形态，首批4个试点岛屿总面积不足5平方公里，常住人口均不足200人，是名副其实的小岛，但小不意味着少，要将“小”变成“小而精”“小而美”。

三、 对策建议

根据调研，结合普陀偏远海岛的实际情况，提出以下对策建议：

1、精准定位，绘制海岛规划“蓝图”。围绕打造乡村振兴海岛样板的目标，坚持对标乡村振兴“五个振兴”标准，拿出符合海岛实际的乡村振兴推进标准。一方面，要注重规划引领。坚持规划先行，谋定而后动。结合普陀海岛发展实际，制定4个“和美小岛”试点专项规划方案。方案要突出指导性，既提出思路要求又明确办法举措，既兼顾当前又考虑长远；突出科学性，把征求意见范围扩大到村一级，确保聚民智顺民意；突出衔接性，把“和美小岛”建设与美丽乡村建设、小城镇环境综合整治等结合起来。另一方面，要注重突出特色。小岛发展定位要结合自身优势、招商引资情况以及周边海岛情况错位发展。坚持因岛施策，实行“一岛一品”，循序渐进实现“和美小岛”特色化、主题化、差异化发展。

2、创新机制，活用改革这一“法宝”。一是理念创新。“和美小岛”建设，要围绕生态、生活、生产三方面的内容创新机制。生态上，注重海岛与海洋的保护，融入绿色竞争力观念；生活上，着力民生改善，有效推进社会治理创新；生产上，围绕产业兴旺要求，引导村民共建共享，促进持续增收。二是创新运作模式。探索经营模式、商业模式创新，厘清政府与企业的职能与职责，形成政府主导、企业主体开发、居民参与的模式。三是创新制度供给。要做好“地”的文章，探索小岛渔农村集体用地流转机制改革，加快构建海岛用地保障机制；因地制宜，采用整体收租、合作、统一管理等多种模式，着力盘活农村闲置建设用地，推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。

3、细化项目，有效打造海岛“肌理”。一要做好政府性投资项目设计。加大与海岛振兴发展相关的码头、道路等基础设施投入。强化生态环境建设与污染治理，统筹推进渔农村垃圾处理、污水治理、村庄风貌改造等项目。实施渔农村立面彩化亮化工程，打造美丽村口和景观小品。提升改造现有养老服务中心等，提高养老保障水平。二要做好农旅结合、城乡结合文章。修缮海岛古村落，挖掘渔村文化，发展民宿、采摘、海钓等旅游产品及配套服务，让海岛成为城市人的乡愁记忆。三要谋划好项目。依托试点小岛自身优势，突出重点区块开发，选择性地做好产业发展。葫芦岛作为东港健康养生、休闲度假项目的重要延伸，推动整岛开发和海岛旅游业发展；大双山岛可做游艇停靠基地及服务配套项目；柴山岛靠近普陀山，可发展康养产业；黄兴岛可开发海钓、帆船等水上运动产业。

4、着重招引，为可持续发展“造血”。要围绕项目引进、企业培育、资源整合、提档升级，全力推进海岛一二三产业融合发展。鼓励民营资本参与海岛公共服务建设，投资“和美小岛”旅游产业，盘活闲置资产，建设完善海岛与周边岛屿的餐饮、酒店、休闲娱乐等配套设施，逐步将偏远海岛打造成主客共享的“和美小岛”，实现“改善民生、振兴小岛、发展经济”的目标。