关于文物保护法修订的调研报告

　　内容摘要：随着我国经济社会快速发展，文物工作发生了深刻变化。文物保护法颁布实施30余年xx月xx日益频繁。面对日益繁荣的文物市场，监管制度的缺陷日益显现，法律规定再不调整，不但不利于文物保护和管理，也不利于满足公众收藏文物的正当需求。建议对文物市场有关法律规定予以调整，进一步明确监管职责，完善管理措施，加强规范管理。

　　（八）文物安全制度尚不健全。文物保护法在文物安全方面的规定不仅少，而且分散，相关规定不明确、不具体、不完善，文物安全监管职责和程序不够清晰，造成公安、文物等部门监管困难。建议建立文物安全专章，强化地方政府、相关部门、文博单位、文物使用人和所有人的安全责任，建立文物安全责任制、综合治理机制、安全事故处理与责任追究机制，健全相关监管措施。

　　（九）法律责任轻，处罚力度弱。长期以来，文物违法事件屡有发生，违法成本低、强制措施少，操作性差，致使法律震慑力和执法效力不强，必须加大对文物违法行为的惩治力度。建议增加行政强制措施，提高处罚力度，完善处罚主体、程序、方式和标准。建立文物保护公益诉讼机制，为保护文物、惩治违法提供更多的方式和途径。

　　（十）法律存在不衔接、不协调等问题。现行法律的框架结构、逻辑关系、语言表述，存在不科学、不严谨、不明确的问题；与现行其他法律还不相协调，不相衔接。比如文物保护法与民法、刑法、物权法、行政处罚法、治安管理处罚法等之间，既有内容上的衔接问题，也有适用上的协调问题。建议在修法时，从文物保护长远考虑出发，全面调整法律框架，精心设计法律制度，从技术上进一步完善法律内容，实现法律自身和法律之间的有效协调和密切衔接，以使修订后的法律更加符合实际，便于操作。

　　调研中，各地文物部门还提出了一些与法律修订有关的意见和建议。譬如，减少或者下放行政审批权，简化审批程序；行政审批减少或者下放后，要加强过程监管、绩效考核，加大监督检查力度。又如，在机构设置、编制核定、经费投入等方面尽可能向基层倾斜。再如，应在法律中规定保护少数民族文物的条款，建议“对于历史悠久，具有建筑特点、民俗特点的典型少数民族村、乡、镇，可根据其文物保护价值，公布为少数民族历史文化保护区。”

　　内蒙古自治区文物局建议，在文物保护法第九条增加：“县以上人民政府应当成立文物保护委员会，负责协调解决本行政区域内文物保护工作的重大问题”。

　　广西自治区文物局建议通过立法调整历史文化名城、街区、村镇管理职能，明确文物部门职责。

　　三、思路与对策

　　调研表明，文物工作中出现的问题，既有法律贯彻不力的原因，也有法律自身滞后的原因，亟需调整、补充和完善。

　　（一）进一步认识文物保护法修订的必要性和可行性。对于修订文物保护法，全国人大常委会文物保护法执法检查中提出了明确意见，地方各级政府及有关部门提出了具体建议，社会各界多次呼吁，这为法律修订创造了有利的社会环境。实践中，文物保护法的一些内容已经不适应经济社会发展和文物工作需要，迫切需要作出相应修改。国务院机构改革和职能转变工作的实施，要求文物保护法与国家改革发展和行政管理体制改革的新要求相适应，进一步增强了修订文物保护法的紧迫性。近年来，国家文物局围绕文物保护法的实施情况多次开展调研，法律及其实施中存在的主要问题基本清楚，解决问题的思路基本明确，管理部门之间的共识较多；文物系统拥有一批实践经验丰富的文物法制专家，科研院所、高等院校建立了一定规模的文物法制研究队伍，国内外文物法制研究成果比较丰富；这些都为修订文物保护法奠定了扎实的基础。

　　（二）进一步明确文物保护法修订的原则和重点。修订文物保护法，一是必须围绕全面建成小康社会的目标，服从服务于工作大局。围绕政府行政体制改革的需要，体现机构改革和职能转变的要求；围绕文化强国建设的目标，体现文物事业科学发展的要求；围绕服务社会、惠及民生、共建共享的需要，体现文物在公共文化服务和经济社会发展中的积极作用。二是必须坚持文物工作方针，以有利于文物保护与安全为核心。文物工作方针是长期工作实践经验的总结，反映了文物工作规律性和特殊性的本质要求。文物保护与安全是文物事业的生命线，是事业可持续发展的前提和基础。因此，所有法律条款的修改都要契合文物保护、利用、管理的客观需要，必须将文物保护与安全作为核心。三是必须坚持开门立法，广泛听取各方面意见建议。要深入调研、科学论证，充分听取文物工作一线和立法机构、政府部门、科研院所、高等院校、专家学者、企业和社会公众的意见建议，广泛调动社会各界的积极性，积极吸收全社会的智慧。四是必须尊重文物工作实践，增强法律实施效力。各地制定的地方法规和长期实践中积累的经验作法，在文物保护法修订中要充分借鉴吸收。法律修订要与法律的有效执行相结合，既要增强法律的刚性要求，也要增强法律的可操作性。

　　修订文物保护法，重点是研究解决当前和今后一个时期文物保护、利用、管理中的实际问题。一是对与实践不相适应的规定进行调整。比如文物市场监管方面、加大对文物违法行为的惩治力度方面、宏观监督管理方面等。二是对缺失的法律制度予以补充。比如文物保护规划、世界文化遗产、大遗址保护和国家考古遗址公园建设、流失文物追索等方面。三是对法律不协调不衔接的内容进行完善。比如法律自身制度安排上不科学不完整的，框架结构、逻辑关系、语言表述不科学、不严谨、不明确的，与现行其他法律不相协调的，与社会管理的大趋势不相适应的，与有关国际公约、联合国文件不相衔接的等。

　　（三）进一步细化文物保护法修订的工作思路和进度安排。20xx年，我们要通过全面深入调研，广泛征询各方面意见建议，研究提出文物保护法修订的重点内容；在对一些不成熟或者存在争议的制度性问题进行专题研究基础上，拟订文物保护法修订草案大纲；报请将修订文物保护法纳入全国人大常委会立法规划。20xx年的工作重点是报请将修订文物保护法列入国务院立法工作计划，起草文物保护法修订草案稿，并按照立法程序，适时上报国务院审议。国家文物局将加快工作进度，扎实做好修订研究和修订草案的起草工作，为顺利修订文物保护法奠定良好工作基础。

　　鉴于文化领域立法的特殊性，国家文物局将会同有关方面，积极与全国人大有关部门、国务院法制部门沟通协调，并恳请中央宣传思想工作领导小组及文化立法部际联席会议给予关注和指导，努力加快修法进程。