推进基本公共服务均等化的内涵和路径

积极推进基本公共服务均等化，是保障人民群众根本利益的需要，是扩大内需、加快经济发展方式转变的需要，是社会主义市场经济条件下转变和履行政府职能的需要，意义重大，任务艰巨。

　　基本公共服务均等化的内涵

　　所谓基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府根据经济社会发展阶段和总体水平来提供、旨在保障个人生存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务。其中包含三层含义：第一，基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关；第二，基本公共服务是政府公共服务职能的“底线”，由政府负最终责任；第三，基本公共服务的范围和标准是动态的，随着经济发展水平和政府保障能力的提高，其范围应逐步扩大，标准应不断调整。有关研究将基本公共服务划分为四个方面：一是底线生存服务，包括公共就业服务、社会保障等；二是基本发展服务，包括教育、医疗卫生、文化体育、民政等社会事业中的公益性领域；三是基本环境服务，包括公共交通、公共通信、公用设施和环境保护等；四是基本安全服务，包括公共安全、消费安全和国防安全等。

　　基本公共服务均等化，指的是基本公共服务的价值取向和结果状态，其含义就是全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份差异如何，都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。它所强调的核心是机会和效果均等，而不是简单的平均化和无差异化。

　　我国基本公共服务均等化的现状与问题

　　“十一五”以来，随着科学发展观的贯彻落实，推进基本公共服务均等化取得了明显成效：城乡免费义务教育全面实施，国民教育体系比较完备；基本医疗保障实现了制度全覆盖，城乡基层医疗卫生服务体系基本建成，免费基本公共卫生服务项目不断增加，国家基本药物制度开始建立；基本实现县县有文化馆图书馆、乡乡有综合文化站，广播电视覆盖全部行政村和20户以上已通电的自然村，公共博物馆、纪念馆、科技馆等公共文化设施逐步向社会免费开放；社会保障制度不断完善，失业、医疗、养老等基本保险覆盖面不断扩大，城乡最低生活保障制度全面建立；公共就业服务和保障性住房供给能力不断增强。20xx年，全国财政预算安排用于教育、文化体育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障等方面的支出约为2.8万亿元，比20xx年增加两倍多。综合判断，我国的基本公共服务制度框架已具雏形。

　　但总体而言，我国基本公共服务供给不足、发展失衡的矛盾仍然十分突出。从供给情况看，尚未明确提出基本公共服务的标准和范围，公益性服务领域投入长期不足，历史欠账巨大，不能满足社会需求。从城乡情况看，农村公共服务严重滞后，可及性差。从区域情况看，不同地区公共服务差距比经济差距还要大。从不同人群情况看，城乡低收入家庭和社会困难群体的基本公共服务权益还不能得到充分保障。这些问题都与基本公共服务方面体制机制不健全、不完善直接相关，具体包括：公共财政保障机制不健全，供给制度城乡二元分割，基层公共服务资源条块分割且布局不合理，基层政府事权与财力不匹配，以及缺乏有效的评估监督机制等。

　　可见，我国基本公共服务均等化虽然取得了积极进展，但距离形成完整制度和达到均等化要求还有很大差距。今后的任务十分艰巨，仍需付出巨大努力。

　　加快推进基本公共服务均等化的思路

　　“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要时期，必须加快建立覆盖城乡居民的基本公共服务体系，全面提升均等化水平。同时应当看到，我国人口众多、发展很不平衡，推进基本公共服务均等化是一项长期任务，必须坚持保基本、广覆盖、可持续的基本原则，既尽力而为又量力而行，依循保基本、强基层、建机制的基本路径。

　　保基本，就是明确基本公共服务的标准和范围，做到覆盖全体居民。按照责任与能力对等、需求与可能结合的要求，特别是针对人民群众最为关注的现实利益需要，“十二五”时期推进城乡基本公共服务均等化的重点可以优先确定在底线生存服务和基本发展服务两个方面，具体包括公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助服务等七个领域。在这些领域内，优先考虑制度覆盖城乡全体居民，满足基本需求，再随经济社会发展逐步提高统筹层次和保障水平，提高均等化程度。

　　强基层，就是加强基层公共服务机构的设施和能力建设，形成提供基本公共服务的平台和网络。县、乡、村和社区基层公共服务机构是提供基本公共服务的网底和基础，长期以来由于投入不足，普遍面临设施条件差、人员水平低、服务能力弱等问题，一直是公共服务体系的短板和薄弱环节。强基层，就要重心下移，把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实增强基层的服务能力。

　　建机制，就是保障基本公共服务体系规范有效运转，实现可持续发展。向全民提供基本公共服务，核心在保障供给，关键在形成机制。必须处理好政府与市场、公平与效率、激励与约束等关系，建立有利于保障供给、改善服务、提高效率的长效机制。具体来讲，应形成以基本公共服务项目为基础、稳定增长的财政保障机制，激励与约束并行、动力与压力并举、效率与效益并重的管理运行机制，面向基层、服务基层的专业人才培养机制，范围广泛、上下联动的分工协作机制，主体多元、竞争有序的服务供给机制。

　　根据这样的路径，在指导方针和目标设立上应深入贯彻落实科学发展观，以大幅提升公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助服务的供给和均等化水平为主要任务，切实加大财政投入和政策支持力度，优化资源配置，深化体制改革，初步建立起统筹城乡和区域、覆盖全民、方便可及、高效低廉的基本公共服务制度体系，分阶段、有重点地推进基本公共服务均等化。应当看到，今后一个时期推进基本公共服务均等化的需求支撑、财力支撑、体制支撑等远比以往坚实有力，以上目标经过努力是可以达到的。

　　关于几个重要问题的初步思考

　　关于标准确定。标准体系不仅是合理配置基本公共服务资源的基础依据，也是衡量均等化水平的重要工具。鉴于我国城乡及区域发展不平衡、各地财政保障能力差异较大，建议研究制定国家基本公共服务标准，明确“十二五”时期基本公共服务的范围、最低供给规模和质量标准，并据此制定实施国家基本公共服务均等化专项规划。该标准应包括设施、设备、人员配备以及日常运行费用等内容，有条件的地方可以在国家标准基础上适当提高水平。

　　关于财力保障。建立财政投入长效保障机制，是实现基本公共服务均等化的根本保证。应进一步调整和优化公共财政支出结构，逐步提高基本公共服务支出所占比重，保证基本公共服务预算支出增长幅度高于财政经常性支出增长幅度。为了增强县以下基层政府基本公共服务保障能力，应在合理划分中央和地方财政支出事权的基础上，完善财政转移支付制度，明显增加中央对省的一般性转移支付规模和比例。

　　关于供给模式。基本公共服务由政府负责，不等于由政府包揽。应加强制度创新，扩大公众参与，最大限度调动社会各方面的积极性，促进共建共享。通过实行政府购买、管理合同外包、特许经营、优惠政策等方式，逐步建立政府主导、市场引导、社会充分参与的基本公共服务供给机制。为此，应按照政事分开、管办分开的要求，加快推进事业单位管理体制和运行机制改革；放宽准入限制，鼓励和引导社会资本参与基本公共服务供给，大力发展慈善事业；逐步建立健全基本公共服务政府行政承诺制度、听证制度、信息查询咨询制度，强化社会公众的知情权、参与权和监督权。

　　关于基本公共服务监测评价。经验表明，有监管、有考核、有评估，各项制度和政策的落实才有保证。应研究制定科学的基本公共服务综合评价指标体系，加强各级政府基本公共服务监测评价，把基本公共服务数量和质量指标纳入政府绩效考核体系；同时，积极引入外部评估机制，建立多元化的绩效评估体系。