如何理解城市的精细化治理?

十九届四中全会提出要“加快推进市域社会治理现代化”，并要求“更好提供精准化、精细化服务”。在城镇化高速增长的中国，城市规模越来越大，城市数量越来越多，对城市管理也提出了较高的要求，其中城市的精细化管理对很多城市政府的官员来说，则是摆在现实中的一次挑战。前些年在讨论新型城镇化规划的时候，我们曾经提出要解决中国城镇化发展的两个问题，一是从实现数量型增长转向质量型增长；二是从粗放型发展转向集约型发展方式。这两个问题都与城市管理有直接的关系。

所谓数量型增长转为质量型增长，就是把城市管理和服务的人口从城市户籍人口扩展为常住人口。所谓粗放型增长转向节约型增长，就是从粗放浪费、好大喜功的的模式，转为集约、节约、高效的发展模式。相对于两类问题，重点是要提高管理和服务的水平。而精细化管理则是最具有针对性的办法，也是发达国家城市管理最为行之有效的经验借鉴。

精细化管理涉及的内容比较广泛，当然包括如何利用现代科技的手段，特别是利用互联网和人工智能等，来强化科技在城市管理中的应用和实践。例如，在交通管理和治安管理方面，城市通过互联网、大数据、人工智能、人脸识别以及各类感应系统的应用，大大提高了城市管理的能力、治安案件发生率大幅度下降，交通事故的应急处理能力大幅度地提高，等等，科技提高了精细化管理的水平。精细化管理的另一个重要内容，就是要在城市治理中把工作做细，要把管理和服务渗透到城市的每一个角落和空间，要覆盖到所有不同类型的人群。这不是技术可以替代的，更重要的是要转换政府职能，重塑政府官员的执政理念，建立完善的管理和服务的制度等等。

提出精细化管理，当然与长期以来发展粗放有直接的关系。我们很多政府官员习惯了拍脑袋决策的工作方式，毕竟掌握着政府资源，用于招商引资，大面积出让土地，吸引外来各类企业家来投资。政府可以调动资源，通过强制征用土地的手段，不用在乎资源拥有方的利益等等，曾经是我们引以自傲的高速增长模式。但是随着城市的发展，财富的增长，城市面临的各类利益矛盾远比城市发展初期要复杂得多，而且所面对的群体也更为多元化。过去可以不用经济补偿或者少量补偿就可以解决的问题，现在则要面对巨大的个体利益和群体利益，还要通过法律手段来最终判定。过去，各级基层政府可以通过媒体公关或者是强制的做法，掩盖工作中的失误，现在互联网可以随时把局部发生的事情放大到全国，导致政府会直接面对媒体和社会舆论的监督。过去对政府责任长期处于相对宽松的管理状态，事情出了，也没有人担责，现在落实了各项责任制，要求负责人承担具体的责任，而且还要有追溯期，给管理者带来了巨大的挑战，等等。提出精细化管理就是要求各级政府面对新形势，改进工作作风，真正地体现人民当家作主的管理和服务理念，面对城市纷乱复杂的利益结构，及时有效地解决城市治理的各类难点问题，塑造一个祥和、稳定、宜居的发展环境。

当前推动城市精细化治理，重点要注意以下几个方面的问题：

一是要把管理和服务融为一体，而不是只强调管理，忽视了服务。所谓精细化治理，就是要把管理和服务的工作深入到城市的所有空间和所有人群，并且要解决企业和社会以及城镇居民生活和就业方方面面的问题，而不能只是站在政府管理者的主观角度，盲目按照所谓高标准和高要求，制定一些过细的规则和约束条件，使得企业经营受到限制，城镇居民的就业和生活严重不方便。

二是精细化管理要面对所有城镇居民，而不能仅限于城镇户籍居民。这是推进城镇化质量增长的刚性要求。很多城市政府在推进精细化管理和服务的过程中，更多地把户籍居民放在首位，甚至在制定当地发展规划和社会治理范畴的时候，把外来人口和进城务工就业的农业转移人口排斥在外。还有的城市在推进城市精细化管理过程中，把人口控制作为精细管理的重要内容，下大力气去排斥从事简单就业的外来务工人员、清理低成本经营的服务业，实际上等于扼杀了城市中低收入人口对于就业和生活方便的基本需求。也不符合中央反复强调的加快农业转移人口市民化的总体要求。更忽略了精细化治理要以人为本，要关注最广泛的城镇常住人口的切身利益。

三是精细化管理的提出就是要防止“一刀切”政策的泛滥。所谓“一刀切”，长期以来是城市政府治理“行之有效”的工作方式，面对错综复杂的各种利益纠纷和治理现状，采取“一刀切”措施，貌似一碗水端平，避免引起不必要的争端。过去，利益结构尚未固化，利益群体的诉求相对简单，“一刀切”政策确实可以达到快刀斩乱麻的效果，也是确保城市应对高速增长调配资源的有效方式。但是由于政策思路和导向开始就存在着问题，各种“一刀切”政策也引致了新的利益矛盾，给城市治理以及社会稳定埋下了隐患。精细化治理和“一刀切”是治理方式的两个方面。精细化治理有助于针对各种不同的利益群体开展工作，因工作的极度细致而有效化解矛盾，有助于治理目标的完成。“一刀切”看似解决了问题，实际上却把表面问题复杂化，把现实问题留给后任和未来去解决，对城市产生了较大的负面影响。因此，精细化治理的提出，就是要从根本上改变长期以来城市政府官员盲目主观的决策模式，同时也要避免因“一刀切”导致政策实施被扩大化，进而伤及广大城市居民的利益。

四是精细化治理要符合政策发展演变以及改革的大趋势。很多人认为，现在各级政府提出的有关政策，只要在当下的治理过程中通过精细化的方式加以实施就可以，甚至可以不顾及任何企业和个人的诉求，在落实任务中不留死角，贯彻落实一竿子到底。其实在社会发展的不同阶段，对于精细治理的要求也不同。针对极少数人的政策和针对大多数人的政策要求也不同。针对当前亟待解决的问题和针对未来政策演变和改革大趋势下的要求更是不同。例如，有关土地的政策，存在的变数很大，既涉及城乡土地产权的有关政策，又要考虑到长远的改革目标，而不是现实的所谓规范。再如，关于户籍制度改革的政策，中央提出的目标也十分明确，但是在现实中少数城市政府却有着相对特殊的政策，如果要针对长远的政策要求，还是要提出较大的政策变动空间。类似这样的问题不胜枚举。如果我们以精细化为理由，导致“水至清则无鱼”，肯定会影响到城市发展的长远利益，也会波及更为广大的投资者和城市居民的利益，反而会造成釜底抽薪的后果。在这方面，理解所谓的精细化治理，可能更要把握好政策目标和现实的差距。

五是面对科技创新的大格局，精细化治理更提倡包容。中国的互联网、大数据和人工智能的应用，在世界上发展实践最快，因此许多新兴的创新企业也应运而生。当这些创新企业和新经济模式出现的时候，必然会带来过去城市治理中未曾出现的问题，也会导致传统经营模式的抵触和反对。好在我们的城市治理体制的最大优势就是不受各类利益主体的干预，因此给各类创新企业和行业提供了最大的发展空间。但是面对存在的问题，如果继续按照传统的规范要求，很可能会扼杀很多企业创新的机会，而城市里根据市场需求产生的创新产品也会遇到极大的阻力。这就要求在提出精细化管理的同时，也要给与创新空间提供更好的载体，创造更多的机会。同时在包容性治理理念下，把精细化管理从具体细致的工作范畴，上升到基于科学分析的执政理念的高度，这样精细化治理才更为适应创新型社会发展的要求。