如何加强同级纪委对班子成员的监督

——以龙湾区加强基层纪委同级监督工作为例

内容提要：作为党内的专责机关，纪委监督责任落实得如何，直接关系到基层党风廉洁建设和反腐败工作的成效。本文以龙湾为例，从该区在加强基层纪委监督同级党委的做法、成效入手，分析当前存在普遍问题的原因，并提出相应的对策建议，对在全市甚至全省范围内加强纪委监督责任，进一步提高党风廉洁工作实效，具有一定的借鉴意义。

关键词：基层纪委 同级监督 对策建议

正文：

党的十八届六中全会审议通过新修订的《中国共**党内监督条例》，条例中明确规定：党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，其承担的具体任务，首要的就是加强对同级党委特别是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督。纪委监督同级党委是我们党加强自身建设、加强权力监督制约、有效预防腐败的一项重要措施。今年来，龙湾区着力强化“两个责任”落细落实，按照“分项突破、规范运行”的要求，完善基层纪委加强同级监督工作的制度机制，切实加大同级监督力度，提高实施和监督效果，探索推进同级监督制度化，取得了一些成效。但总的来说，还不尽人意，仍存在着许多问题。最近，我们采取问卷调查、座谈研讨、个别访谈、定性分析等方式对我区基层纪委监督同级党委的现状进行了调查研究，并从存在问题及原因入手，提出了如何进一步加强基层纪委监督同级党委工作的若干对策。

一、主要做法、成效

近年来，龙湾区紧跟党风廉洁建设和反腐倡廉工作形势变化和工作要求，以全方位、多层次、全覆盖监督体系建设为目标，构建全面有效的监督合力。特别是去年以来，为积极破解基层纪委“底气不足、力度不大”的同级监督难题，从厘清权力职权、强化监督力度、完善保障机制等方面进行大胆尝试，探索加强基层纪委监督同级党委途径和方法。

（一）精心部署，清除制约同级监督工作的思想“痼疾”

基层纪委普遍认为自己无权限、无办法对同级党委及其班子成员进行监督，加之实施同级监督缺乏程序性的硬性要求，从而造成了纪委对同级党委、纪委书记对同级党委书记的监督相对处于弱势。为破除这一弊端，龙湾区结合区情实际，组织人员深入开展调查研究，征求意见，研究制定了《龙湾区加强基层纪委监督同级党委工作的指导意见》，强调了基层党委（党组）班子必须自觉接受同级纪检组织的监督，明确了6大监督内容和5大监督方式，最大限度赋予基层纪委“尚方宝剑”，确保对同级党委的监督落到实处。同时按照“试点先行，逐步推开”的原则在状元、海滨、永兴三个街道率先开展同级监督试点工作。各试点单位在工作中结合本单位实际，相继制定了试点工作方案，单位“一把手”高度重视并积极配合，如经常在班子会议上提醒班子成员正确对待和自觉接受来自同级纪工委的监督，从而为同级监督顺利开展奠定了基础。

（二）厘清权力边界，为基层党委正确依法履职带上“紧箍”

龙湾区专门制定落实“两个责任”实施办法，建立了党风廉洁建设中各责任主体的责任清单、履责清单、负面清单“三张清单”，从区级层面制定区委“第一责任人”、区党政班子成员“一岗双责”工作清单，向全区各部门单位派发主体责任季度工单等5类近200项任务事项，确保责任领导不掉一人，主体责任内容不落一项。同时以党风廉洁建设主体责任季度工单为依托，督促街道依据党内法规和“三定”方案，厘清党委职责和权力，明确权力边界，详列权力清单和责任清单，完善街道权力运行流程图等，规范用权行为，为开展同级监督工作提供基础保障。如海滨街道出台了《海滨街道权力清单》，永兴街道制定了《永兴街道党工委权力运行流程图》和《永兴街道党工委及其成员党风廉洁建设主体责任清单》等，这些举措都紧紧围绕监督主体的权力范围，为党工委正确履职划定红线，进而为纪工委开展监督政策依据。

（三）明确监督内容，为纪工委开展同级监督列出“清单”

针对基层纪委之前存在的职责不明确、业务未脱钩、主业不突出等问题，制定了基层纪委监督责任清单，详细列明了需要报告的11项“监督责任”。其中包括监督检查中央八项规定精神和省、市、区委有关规定贯彻落实以及开展正风肃纪工作的情况；监督检查落实党内监督制度和执行廉洁自律各项规定的情况；加强对干部选拔任用工作监督的情况；加强对领导干部行使权力监督的情况；办理信访举报，查办党员干部违纪违法案件的情况。通过明确监督责任，增强基层纪委开展同级监督的责任感。各街道也均结合实际加大对选人用人、重大决策、关键领域、班子履行“一岗双责”等方面的重点监督，建立健全了重点项目监督办法，如海滨街道出台了《重大事项决策监督办法》，状元街道出台了《干部选拔任用监督实施办法（试行）》。

（四）深化双重领导，为基层纪委开展监督校准“探头”

针对基层纪委对同级党委监督主动性不强的问题，龙湾区强化了纪检工作双重领导机制，出台了《街道纪工委书记、副书记提名考察办法（试行）》，明确了由区纪委会同区委组织部为主提名考察，解决街道纪工委书记、副书记履行监督职责的后顾之忧，保障同级监督有底气。建立了纪委派员列席同级党委有关会议制度，明确了街道纪工委书记列席街道书记办公会议，纪工委副书记列席街道党委会议，保障同级监督有地位。强化了纪检干部专职专用工作，明确街道纪工委书记不再分工业务之外的工作，同时按照市纪委相关要求，对街道人员、机构配置情况、专职专用情况、三转后的履职情况进行多次督查，并制定下发《关于重申街道纪检监察干部专职专用的通知》，保障了同级监督有活力。

自开展同级监督工作以来，各街道在丰富载体、完善制度、创新监督等方面成效显著，截止目前，各街道共出台各类重点领域监督机制办法12个，组织班子成员观看警示片15次，纪工委书记参与书记办公会28次，开展廉政谈心200余次，开展“守纪律、讲规矩”等各类廉政学习20多次，通过微信群等媒体转发相关廉政典型案例及有关规定50多次，配齐配强专职纪检监察干部17名，均为大专以上学历。

二、存在的问题及原因剖析

从调研情况来看，当前我区发现基层纪委在加强监督职能上取得了一定的成效。但清醒审视，仍存在一些亟待解决的问题。

一是思想认识有误区。纪委监督的主观性与党委接受监督的自觉性不够同时存在。街道班子成员主动接受监督的意识还有待进一步提高；纪工委是在同级党委的领导下开展工作，多少存在怕惹事生非和得罪人而被打击报复或 “碰钉子”、“穿小鞋”的想法。

二是监督盲点较多。因为党委班子之间分工不同，班子成员各管一块，纪委书记没有了解其他班子成员工作情况的途径，更不便过问和干涉其工作情况。同时，监督的领域涉及面广，纪工委监督人员在部分领域缺乏相应的专业知识。街道纪工委对班子成员存在的苗头性问题线索的掌握渠道有限。

三是监督缺少权威性。纪工委书记是同级党委的成员，纪检组织监督同级党委的权威性不足，查办案件的独立性不强，制约了纪检监察机关对同级党委监督职能的发挥。如执行监督过程中因街道工作任务重、时间紧，为了赶进度，个别案例未在第一时间送交纪工委备案，也只能站在服务中心的高度进行妥协，难以严格按规定执行。

四是监督缺少独立性。纪检干部的配备、考核、任免、调动及经费开支等，掌握在被监督对象即同级党委政府手中，监督同级党委常委会成员，不但纪委书记冒着丢选票、挪位置的风险，普通纪检干部也得面临各种困境。

出现这些问题主要有以下几个方面原因：

一是监督体制不顺。基层纪委书记作为基层党委班子成员，“一口锅”里吃饭，监督主体在人、财、物方面依附于监督客体，同级监督权的行使受制于被监督者，取决于党委一把手的民主作风和重视程度，不要说对“一把手”本身的监督，就是对科室或科室负责人的监督与查处，往往需要党委一把手的点头。党委一把手重视了，同级监督便顺利一点，力度便大一点，查处便好办一点，反之便难以开展。监督的决定权不在监督者自身，而是掌握在被监督者手中，客观上制约了同级监督的有效实施

二是监督意愿不高。一些基层纪委书记把履行同级监督职责与服从同级党委领导没有剥离开来，过多地强调服从，而忽视了监督，“怕得罪人、怕丢选票”的思想坎难以逾越，不愿、不敢大胆履行同级监督职责。如有的纪委书记，在监督同级党委时，对发现的一些苗头性、倾向性问题，向上级纪委报告，怕受到“爱打小报告”的指责；向班子成员本人指出又怕引起别人反感，思想顾虑压力大。

三是监督方法不多。同级监督的范围、权限、内容、方法和程序，缺乏慎密的具体规范，要么分散零碎不成体系，要么过于原则不好操作，特别是对党委一把手的同级监督中，传统的上对下式的开会、发文件、听汇报、搞专项检查的监督方法不适用，党纪政纪所规定的各类处罚手段不能用。这种制度机制的不全、方法手段的贫乏，使同级监督陷入了软弱无力的境地。

四是监督效果不佳。少数基层党委班子成员在口头上接受监督，思想和行为上却规避监督，如少数班子成员与纪委书记之间产生一种“防备”心理，工作联系少、思想交流少、生活交往少，形成一道无形的墙，产生少数纪委书记“边缘化”、坐“冷板凳”现象，制约着基层同级监督职能作用发挥。

三、对策和建议

（一）抓改革，增强基层纪委监督权威

同级监督的本质是权力对权力的制约，通过纪检体制的改革拓展纪委的权力资源，是强化同级监督的有效途径。一是继续深化双重领导下的监督机制。在市、区级层面制定落实基层纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化的实施意见，明确“两为主”、“双报告”等创新举措，为基层纪委大胆履行同级监督职责提供制度支持和政z*保障。探索将纪检体制改革、监察体制改革延伸到基层纪委的可行途径，为同级监督提供有效的组织架构和工作机制。如贵州铜仁市就创新开展了乡镇一级纪检体制改革，实行各乡镇（街道）纪（工）委以区纪委监察局管理为主的工作机制，其人员编制、领导职数由区机构编制部门在乡镇（街道）层级实行总量管理，由区纪委监察局在乡镇（街道）层级统筹调配使用。二是健全纪委对党委决策干预机制。要大力推行班子履行“一岗双责”监督、廉政提醒告知等试点制度，建立健全纪委委员列席党工委会议、党委重大决策公示等制度，赋予纪委工作知情权、决策参与权、跟踪检查权、审核把关权、问题质询权、独立调查权、向上汇报权、一票否决权等8大权力，确保同级监督能有效开展。三是建立纪委独立的案件调查处理机制。探索改革纪委依据干部管理权限进行监督和案件查办的模式，建立对同级党委班子成员涉案线索核查处理机制。纪委根据相关线索发现同级党委班子成员有违反党纪情形的，有权进行初步核实，并可约谈相关班子成员，保障纪委监督权的权威性和相对独立性。

（二）抓规范，将纪委监督转化为制度和程序上制约

同级监督要有重点，不能眉毛胡子一把抓。要在容易导致权力偏轨的关键领域和关键环节上建立防范机制，重点在人、财、物上规范权力运行。一是突出规范选人用人机制。实行干部任用“票决制”，打破以“一把手”的意见调配干部的做法，规范选拔干部提名渠道和各个环节的责任主体、责任内容。通过民主测评、公推公示、竞争上岗，任用“票决制”等方法，配备干部，防止用人腐败。建立选人用人征求同级纪委意见制度，党委拟提拔任用的干部人选，组织部门在考察酝酿之初，应同步征求纪委意见，纪委有确凿证据认为不应提拔使用的可行使一票否决权。建立用人失察责任追究制，落实党委一把手在干部选任、考察、决策等各个环节的责任，对违反干部任用程序，推荐干部失察的党委一把手，要严肃追究责任。二是要突出抓重点决策和关键领域。要建立健全科学有效的权力运行制约和监督机制，结合单位实际，推行对城中村改造、“大拆大整”、招投标等重大决策和关键领域等试点监督制度，进一步明确设备采购、财务运行与审计等方面的监督，真正将从对人的监督转变到对事的监督。三是突出对领导干部廉洁自律情况监督。定期组织对党委“一把手”进行经济责任的审计，重点审计各项经济指标完成情况、经济项目决策经营情况、个人收支和家庭财产状况，离任前财务审批情况等，并向上级书面报告。定期填写上报党委一把手通讯费、招待费、差旅费、用车、外出等情况登记表；结合党委一把手的个人述廉活动，组织群众评议，并把评议情况记入廉洁档案，作为考核的一个重要依据。

（三）抓公开，倒逼权力规范运行

要增强同级监督的约束力，最重要的就是对权力运行合法性、决策部署的公正性进行专门监督，及时纠正权力的偏轨运行情况，因此必须推进权力运行等情况的公开化、透明化，为同级监督提供有效的载体环境。一方面要健全权力清单制度。根据“两个责任”实施意见，进一步厘清党委职责和权力，明确权力边界，规范用权行为，同时督促各责任主体对单领责、签字背书。同时明确权力行使的条件、运行步骤、责任和监督，并合理分解权力和责任，将党委权力配置到具体的党委会成员，确保行使职权时权责分明、各司其职、各负其责。明确规定党委“一把手”不直接分管人财物等具体事务，形成“副职分管、正职监管”的权力体系，强化党委会成员内部的相互制约和监督。另一方面要公开权力运行情况。要大力推进党务、政务与执法公开，把决策、执行、结果及时告知本但单位干部或社会，增强工作透明度，以倒逼权力规范运行。特别要推动党委“三重一大”事项决策和运行的公开，在政府采购、土地批租、工程招投标、项目审批等问题上，要实行“阳光操作”，发挥专家论证、科室承办、群众监督和市场调节的作用，增强决策的透明度和公众的参与度，让权力透明运行，全程留痕，压缩权力滥用的空间。

（三）抓全程，增强同级监督的约束力

监督本义为察看及督促，同级监督胜在察看，弱在督促，没有后续措施的监督只能是软弱无力的监督。要增强同级监督的约束力，重要的一条就是在发现问题后，要及时采取有效手段予以督促。一是实行同级约谈和函询，在事前监督上“发力”。将监督的关口前移到最初始，既监督好干部又保护好干部，力求治于初萌、防于未病。实行同级约谈，基层纪委发现同级党委成员出现违规违纪苗头时第一时间向党委书记报告，并由党委书记和纪委书记一起对其进行廉政谈话和约谈。实行同级函询，纪委发现同级党委成员在信访举报、经济责任审计等方面的问题时，通过同级函询向其了解核实情况并要求其作出书面回复。二是实行同级备案和检查，在事中监督上“着力”。把纪律和规矩挺在最前面，既早发现问题又早解决问题，力求早查早纠、动辄处咎。实行同级备案，要求党委成员把落实“三重一大”集体决策、个人重大事项报告等情况送同级纪委备案并进行抽查核实。实行同级检查，纪委每年专门对同级党委成员的分管工作、个人廉洁自律等情况开展“体检式”专项监督检查并形成书面报告，上报上级纪委。三是实行同级述廉和评议，在事后监督上“用力”。把同级党委成员推到最前台，既自我发力又借助外力，力求营造氛围、聚成合力。实行同级述责述廉，每年组织党委成员述责述廉并接受辖区“两代表一委员”以及干部群众代表的质询和评议。实行同级质询评议，基层纪委在开展专项监督检查过程中发现同级党委成员在“三重一大”决策方面存在问题时，组织召开专题的质询会、评议会对其进行现场质询和评议。

（四）抓整合，构筑立体式监督网络

要切实增强对基层党委的监督力度和效果，还需要最大限度凝聚监督力量，通过构筑立体式监督网络使权力滥用无处遁形。一要善借上级监督之力。善于借势，整合资源，合力监督。认真学习领会上级纪委的工作部署，准确把握反腐倡廉新形势、新动向，积极主动向上级纪委请示汇报。特别是对纪检工作的机构设置、人员配备、干部任用、经费保障、查办案件等工作，要首先赢得上级纪委的关心重视，借助上级纪委的强有力支持，减少工作阻力，扫除工作障碍。二要整合同级监督之力。按照多部门整体防治思维，对外横向整合反腐力量，对内优化机构设置，要积极整合各方资源，善于在工作中沟通左右、协调内外、联系上下，调动各个层面工作积极性，不断增强反腐倡廉工作整体合力。三依靠社会监督之力。要建立纪委内部监督与社会各界外部监督有机联动机制。通过检查党风廉政建设责任制落实、参加下级党委民主生活会等方式，准确掌握下级党组织和党员群众对上级党委会成员的意见建议，发现问题及时向党委报告。要认真受理、仔细核查群众反映的同级党委会成员的各种问题，正确引导媒体和网络开展监督，使监督触角覆盖到领导干部的工作圈和社交圈，发挥舆论监督的作用。

（五）抓激励，调动同级监督主体的主观能动性

监督工作依靠人来实现。同级纪委是同级监督行为主体的重要组成部分。基层纪委对同级党委实施有效监督，最终取决于其自身的主观能动性。不敢监督、不愿监督问题的发生，从主观上讲在于纪委没有积极主动地对同级单位实施有效监督。同级监督行为主体的主观能动性取决于政z*信念、敬业精神、责任感或利益的驱动。因此，调动和发挥基层纪委的主观能动性，必须建立多层次的激励机制，形成持久的驱动力。一是思想教育激励。努力提高基层纪委的政z*素质，增强他们的参与意识、监督意识、较真意识、碰硬意识，激发他们的政z*责任感和事业心，坚定必胜信心，积极主动地搞好对“一把手”以及其他班子成员的监督。二是任用考核激励。真正把具有强烈正义感、责任感，不畏权势、敢于碰硬的同志选拔到基层纪委的领导岗位上来，配置到纪检干部队伍中去。同时上级党委和纪委要为敢于监督的同志挣腰，让符合同级监督整体价值的行为和人员得到精神上和物质上的鼓励，形成与荣誉、晋升、物质相挂钩的利益驱动机制，营造有利于同级监督的氛围。探索建立基层纪委书记、基层纪检干部异地交流机制。完善基层纪委年度工作考核办法，增加上级纪委对基层纪检干部年度考核定档的权重，进一步解决基层纪检干部不敢督的后顾之忧。三是政z*责任激励。在继续深化监督责任工作清单的基础上，加大纪委对同级党委实施有效监督的政z*责任，进一步明确对基层纪委履行监督责任不到位的追究办法：对基层纪委不能正确履行对同级党委及其班子成员监督职责的；有苗头不提醒、有问题不检查、该报告不报告或不如实反映情况和不能正确处理问题的；党委班子成员一把手被立案查处和问责，基层纪委应发现而未发现、应制止而未制止、应报告而未报告的，对基层纪委书记实行责任倒查，进行责任追究，以此形成强大的责任压力，有效地推动同级监督的持久运行。