开发区体制机制改革经验启示

目录

一、改革背景

（一）行政管理体制不适应

（二）政企不分弊病凸显

二、政策梳理

（一）中央层面

（二）地方层面

三、两条改革主线

（一）改革行政管理体制，提高管理能效

（二）优化园区运营机制，理清政企关系

四、三大改革专题

（一）职能划分与机构改革

（二）人事和激励机制改革

（三）园区平台市场化改革

五、分类型讨论

（一）行政主导型

（二）政企合作型

（三）企业主导型

六、结论

经过30多年xx月xx日照市提出，“剥离市场监管职能，整建制划转市场监督管理局，由市市场监督管理局管理”。

社会管理移交属地政府的本轮开发区行政管理体制改革的题中之义。山东提出“开发区所在地上一级政府部门可向开发区派驻机构，承担相关社会事务管理职能。”山东日照市则详细地列举需要移交给上一级市直部门承担的社会管理职能，即“剥离社会保险管理服务、医疗保障、劳动监察和劳动仲裁、旅游、交通运输、住房保障、渔政监督管理、林业等职能，交由市直相关部门承接”。

公共服务市场化改革对开发区职能划分产生一定影响。发改社会〔20xx〕0160号文提出区分基本公共服务和非基本公共服务，要求实现“基本公共服务均等化、普惠化、便捷化。……充分发挥市场和行业协会、商会等社会组织的作用，鼓励引导社会力量参与……推动非基本公共服务市场化、多元化、优质化。”从各地改革实践来看，公共服务职能的承担主体有开发区管理机构、属地政府、园区运营企业、行业协会等。衢州提出“公共服务职能根据实际情况，精准理清厘定……园区管理机构重点承担园林绿化亮化、环境卫生、市政公用和“五水共治”等公共服务职能”。山西省发布《关于开发区管理和运营分离改革的指导意见》，提出由开发区管委会和园区运营机构共同负责公共服务职能，“明确开发区管委会负责行政管理、公共事务和监管职能，向社会公开选择运营机构，运营机构负责开发区基础设施投资、招商引资、资本运作和公共服务等事务。”

2.战略定位决定职能划分

开发区的功能定位、发展阶段、区位条件差异较大，应区分建设初期的开发区、产城融合过程中的开发区、产城融合度较高的开发区等3种不同类型，合理确定开发区管理机构承担的主要职责任务。

杭州经济技术开发区定位为“杭州副城”，正在由“建区”向“造城”转变，相应地承担四项全部行政职能。《杭州经济技术开发区国民经济和社会发展“第十三个五年xx月xx日常事项须经管委会呈报至政府讨论，获批后才可向下执行，决策效率随之降低。

因此，政区合一型开发区改革的重点是保持机构精简高效，防止体制复归。《若干意见》为政区合一型开发区提出改革要求，“对于开发区管理机构与行政区人民政府合并的开发区，应完善政府职能设置，体现开发区精简高效的管理特点。”而防止体制复归的办法就是控制机构数目和进行人事和激励机制改革。

3.新区政府管理体制

新区政府管理体制和政区合一型管理体制的区别在于政区融合程度更深。这种类型的管理模式把高新区直接作为一个行政区，或者把行政区直接作为高新区来管理。例如，苏州高新区既是国家级高新技术产业开发区，又是苏州市的新城区，包括4个功能区，下辖一个镇和一个街道。其管理机构为新区管理委员会，下设18个直属机构，全面负责新区的管理和建设，行使完整的一级政府权力。再如上海浦东新区，随着上海浦东的开发规模扩大和经济增长，浦东新区的城市功能逐渐齐全，高新区作为政府派出机构的管理模式已经难以发挥作用。20xx年8月，上海浦东开发区成立浦东区政府，完成了包括党委、政府、人大、政协以及纪委五套领导班子在内的政府行政管理体制的建设。

新区政府管理体制同样存在合并后机构膨胀、人员冗余的弊病。青岛高新区的改革思路可为扭转体制复归提供借鉴。20xx年，青岛高新区管委会与崂山区政府合署办公，新成立的高新区管委会既是高新区的行政管理机构，又是行政区的区政府。但合并后的青岛高新区管理机构臃肿，运作效率低下，出现体制复归的迹象。20xx年，青岛高新区决定采用“统分结合”的模式对现有管理体制进行改革。“统”是指崂山区与高新区党委是一套班子，统一领导；“分”是指成立一个专门的高新区工作机构，主抓园区发展。20xx年，组建成立新的青岛高新区管理委员会，由市委、市政府有关领导任主任，分管副市长和市科技局局长任副主任，市科技局、市发改委等有关部门负责同志及有关区政府主要负责同志任成员。管委会负责经济管理为主的职能，崂山区政府负责政管理为主的职能。20xx年，青岛高新区再次提出“瘦身、强体、放权、搞活”八字改革的方针，对原有体制机制进行了系统性改革。改革后的青岛高新区实现管理机构精简、人员素质提升、营商环境优化。

（二）政企合作型

政企合作型开发区，即多地开发区提出的“管委会+公司”模式。《若干意见》指出，“支持以各种所有制企业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区”。除了地方融资平台，中央企业、民营企业也是开发区建设开发的主要参与者。

1.管委会+地方融资平台

管理体制的特点。“政企统合”型开发区一般具备如下特征：在实施步骤上，地方政府首先设立开发区管委会作为派出机构，代行地方政府对开发区的治理职权；其次，由管委会出资并组建开发区平台公司。在职能分工上，管委会主要负责制定公共政策、监管市场秩序以及为园区企业提供融资渠道等，而平台公司具体负责开发区内基础设施的投资建设、产业布局等，二者在职能分工的根本逻辑是“决策—执行”。

管理体制的利弊。“政企统合”结合了政府和企业的双重主体优势，有助于快速推动开发区的初期建设。但是因管委会对平台公司干预较深，削弱平台公司作为市场主体的创新机制和市场活力。

新一轮国企改革和融资平台整治为开发区政企分开提供基本遵循。本轮国企改革要求建立以“管资本”为主的国资监管体制，理顺出资人、决策人和经营管理人的关系，就是要改变开发区政府与平台公司之间政企不分、政资不分的现状，实现平台公司市场化转型。以杭州经济技术开发区为例，园区平台公司经历了三个改革阶段：第一阶段（20xx年8月—20xx年3月），总公司主要领导由开发区管委会领导兼任，管委会与总公司实行“两块牌子，一套班子”的管理体制；第二阶段（20xx年3月—20xx年8月），实行政企分开，总公司相对独立运行；第三阶段（20xx年8月—至今），实行公司制管理，并设立了董事会与监事会。

2.管委会+社会资本

政府与社会资本合作的方式有股权合作开发、政府购买服务方式、特许经营权授予等。这一模式有助于发挥市场化运营企业的专业优势，减轻政府开发建设的资金压力，实现管运分离。但是这一模式对社会资本的融资能力、盈利能力要求较高。由于建设周期长、资金回款慢，企业往往采取高杠杆和地产开发反哺园区建设的模式开发产业地产。在地产金融审慎监管和禁止园区“大搞房地产开发”的政策环境下，地产开发企业融资约束趋紧，以华夏幸福为代表的园区开发企业面临严重的资金周转困难和债务违约压力。

（三）企业主导型

企业主导型开发区，是指不设管委会，由企业经地方政府授权对开发区进行规划、开发以及管理，即“地方政府授权、地产企业运作”，典型代表是上海市漕河泾新兴技术开发区。

管理体制的特点。开发区的管理主体是独立的经济组织，比如市开发公司，既不是一级行政组织，又不是政府派出机构，但承担着开发区域内的规划、建设和管理职能，主要依靠工业和商业用地开发的收入来补偿投入，其他社会管理事务及工商税务等仍由政府相关职能部门来行使。

管理体制的利弊。这类开发区市场化程度较高，有利于提高开发区治理的专业化程度和经济效益，同时有助于降低政府投入成本。缺点是缺乏政府行政权力，与有关职能部门协调不畅，存在征地拆迁难、规划通过慢、项目审批繁等问题。

因此，这类开发区改革的重点是授予必要的经济管理权限，建立属地党委、政府与开发企业领导协调配合机制。以漕河泾开发区为例，20xx年上海市人大通过《上海市漕河泾新兴技术开发区暂行条例》（简称“条例”）。条例明确由河泾新兴技术发展总公司统一负责漕河泾开发区的基础设施建设、资金筹集和运用、土地开发和土地使用权转让、房产经营，创造良好的投资环境，吸引国内外资金和先进技术，兴办各类企业及其技术和产品贸易等综合服务，行使市政府授权的开发区部分管理职能。由于开发区总公司不是一级政府，没有全方位的行政管理权，所以与所在行政区政府加强合作对总公司来讲就显得至关重要。区政府和总公司高度重视区区合作（漕河泾开发区地跨两个行政区），定期召开联席会议研究解决开发区发展的重点难点问题，力求区区合作制度化、规范化，力求通过资源共享、优势互补实现双赢。

六、结论

通过政策梳理与案例总结，本文得出以下两点启示：

一、坚守主业、精简高效是开发区一以贯之的改革主线。以青岛高新区为例，从20xx年成立以来，经历了年区政合一、20xx年统分结合、20xx重组管委会、再次提出“瘦身、强体、放权、搞活”八字方针四轮改革。每一次改革都始终坚守产业发展的主业、保持机构精简和人员高效这一改革主线。

二、按类型、分阶段、有针对地推动开发区改革。建设初期的开发区正处于要素加速集聚阶段，应充分发挥“小机构、大服务”管理体制优势，以经济管理权限应有尽有为目标对开发区管理机构充分授权。产城融合过程中的开发区普遍面临社会管理负担加重、产业发展亟需创新升级的问题，应在坚持产业发展主业的同时，注重理顺两个关系，可参考山东省开发区“毕业机制”的改革思路。已实现政区合一的开发区解决了开发区扩区受限、协调不畅的难题，但容易出现体制复归现象，可参考青岛高新区的改革经验。