翟钢：支付电子化管理开创现代国库管理新局面

自20xx年9月财政部、中国人民银行联合召开全国电视电话会议对全面推进支付电子化管理做出部署以来，支付电子化管理工作稳步推进，已在河北、重庆等13个省级和3个市级财政部门成功上线运行，吉林等十余个省市正抓紧实施。这项工作得到了财政部、人民银行、人大预工委领导的高度重视，作为20xx年财政重点工作之一，要求在省级财政部门全面推广实施。在当前这一关键时点，梳理回顾支付电子化管理创新、论证、实践的发展脉络，总结实际工作中的有益经验，有助于进一步统一思想，凝聚共识，确保按期完成有关工作目标。

一、支付电子化管理的设计思路

支付电子化管理是先进管理理念与现代信息技术融合创新的产物，是一项复杂的系统工程。只有运用科学的方法，化错综复杂问题为有限关键问题，才能做出既利当前又利长远的总体规划。

第一，重点切入，从内到外有限求解。“认识问题从外到内，解决问题从内到外”是马克思主义认识论的一般规律。回顾支付电子化管理的设计和推进过程，应当说基本上契合了这一规律。探索之初，我们称之为国库集中支付业务的“无纸化”，直接目标是取消纸质单据，实现电子信息自动传输处理，解决国库集中支付管理效能与效率问题。随着研究的深入，我们发现现行管理模式下，靠纸质凭证保证安全，靠电子信息提高效率，客观上割裂了管理链条。而且，银行机构垂直统一与财政部门分散开发的系统建设方式存在矛盾，造成了严重的信息“孤岛”现象。这看似一个效率问题，实际上是国库集中支付信息管理体系的重构问题，需要解决好两个重点环节：一是整合资金流与信息流，构建以电子信息为基础的、全新的安全信任体系；二是消除银行机构与财政部门在信息系统管理规范、业务规则、技术标准等方面的差异，实现跨部门的全链条式管理。经过反复研究论证，我们创造性地提出“电子凭证安全支撑控件”的解决思路，把数字签名、电子印章、安全传输等功能进行封装，供各类业务系统调用，实现各方系统的互联互通和电子凭证的全生命周期管理，通过“微创手术”达到了“1+1>2”的效果。这也印证了“化繁为简、以简驭繁”，不失为一种复杂问题有限求解的有效方法。

第二，统筹协调，实现综合效益最大化。支付电子化管理由多方共同参与，要努力实现财政部门、人民银行、代理银行、预算单位等各方综合效益最大化。在很多关键问题上，我们始终坚持“帕累托改进”，在不损害任何一方利益的前提下实现多方资源优化。一是坚持标准统一化。建立国库集中支付业务的统一标准规范，为实现上下级财政部门之间以及同级财政部门、人民银行、代理银行之间的信息系统自动衔接创造基础条件。二是坚持改造最小化。对业务逻辑进行抽象提炼，开发通用控件，对各方现有系统进行嵌入式优化，最大限度减少改革成本、流程再造成本及系统沉没成本。三是坚持边界明晰化。长期以来，财政部门、代理银行系统间功能交叉、边界不清，造成基础数据重复维护，内部问题外部化。财政业务的任何调整，代理银行系统都需大幅跟进，不仅代理银行的技术部门苦不堪言，预算单位和财政部门的用户满意度也不高。自助柜面系统的设计初衷就是把财政部门该做的都在支付系统内部完成，让代理银行回归单纯的金融服务定位，使双方合理分工、有机联系。这套系统不仅为代理银行拓展中间业务带来新的契机，也使预算单位可以享受到更优质的金融服务。

第三，稳步推进，顶层设计与摸着石头过河并重。为确保电子化管理稳步推进，我们提出“两级建设、五级应用”的思路。“两级建设”是指中央和省级财政部门负责支付电子化管理的主体建设，“五级应用”是指中央、省、市、县和乡镇统一应用支付电子化管理手段。各地可因地制宜，选择省级集中部署或地市集中部署，县乡两级原则上不再单独部署，作为终端直接接入。为避免“纸上谈兵”，我们先期选择河北、重庆两地进行试点，在电子化管理方案得到初步验证后，又在北京、辽宁、湖北等10个省市进行第二批试点。试点过程既是凝聚共识、系统推介的过程，也是实践纠偏、促进系统逐渐成熟的手段。事实证明，“动人以言者，其感不深；动人以行者，其应必速”，分批试点、召开现场会的方式对于凝聚共识、实践纠偏确有事半功倍的效果。

二、支付电子化管理试点工作的初步成效

从试点省市情况看，支付电子化管理的业务范围涵盖集中支付所有业务类型，延伸至所有流程节点。支付电子化管理安全、高效、低成本的优势逐渐显现并取得了较大的经济效益和社会效益。

第一，构建“三位一体”安全网，从根本上提升财政资金安全保障能力。部领导一再强调“安全问题是重中之重”。支付电子化管理通过构建管控防“三位一体”防护网，安全上有了质的飞跃。具体来说，在管理上，以建立新的安全信任体系为核心，将传统模式下分散管理的各个环节整合成完整的管理链条，每一步操作都落实到人，各个岗位间无缝衔接、互相牵制，形成完善的内部管理机制。在控制上，以电子凭证库为抓手，固化安全控制规则，优化信息传输渠道，对电子凭证实行全生命周期管理，使违规操作无机可乘。在防范上，以信息安全等级保护制度为基础，通过实施符合国家规范性要求的等级保护测评，夯实基础安全环境，最大限度消除安全隐患。北京市财政局在支付电子化管理实施过程中，不放过任何一个风险点，积极推动业务流程再造，使每一个环节、每一个岗位都职责明确，所有操作都在系统上环环相扣，真正创建了全闭环式的完整管理链条。

第二，提高资金运行效率，降低行政管理成本。支付电子化管理将财政部门、人民银行、预算单位和代理银行的工作人员，从手工签章、逐笔打印、取单送单等大量简单重复的劳动中解放出来，国库集中支付工作从“签字画押”到“电子签章”，从“跑银行”到“点鼠标”，运行效能大幅提升，行政成本大幅降低。辽宁省财政国库部门一次性审核20xx多笔授权支付额度，整个签章过程不超过1分钟，这在人工处理时是不可想象的。湖北省自助柜面业务上线试运行后，预算单位感受到全新的支付体验，不再填写支票、来往银行、排队等候，足不出户就可以全天候办理资金支付。在提高效率的同时，支付电子化管理节约的成本也相当可观。据先期试点的河北省财政厅测算，省本级一年可节约纸张、打印耗材等直接成本300万元。可以想象，如果将人工成本、交通成本、银行代理成本等多种因素考虑在内，支付电子化管理推广到全国以后，将产生巨大的经济效益和社会效益。

第三，转变支付手段，提高财政支付能力。实行支付电子化管理后，传统支付手段发生了本质变化，极大减少低效重复劳动的同时，支付过程也变得更加高效、安全。其结果，必将带动财政部门公共支出服务能力的提升和服务内涵的丰富，进一步从技术层面保障民生支出、涉农补贴、社保补助等对个人转移性支出的“财政直达”。安徽省实施支付电子化管理试点以后，直接支付范围迅速扩大到个人差旅费、医药费及公务卡报销等领域。同时，“质的提升”也将带来“量的扩展”，国库集中支付的量级将由“万”级向“亿”级跃迁，其中蕴含的信息价值也会十分可观。未来，随着各项工作的深入，财政部门将有能力利用资金和信息链条，把各类社会经济单元联系起来，进一步优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平。

第四，以标准化促进管理规范化，带动财政内部治理水平提升。支付电子化管理的一项重要内容是按照全国统一的标准规范改造各地、各单位的现行支付系统，并与中央统一开发的安全支撑控件有效衔接，从而规范各地国库集中支付业务。通过在相关软、硬件中固化内控机制，真正落实了财政财务管理的各项原则要求；通过建立跨部门、跨地区的信息交换“高速公路”，有效解决了信息不对称问题；通过网络和信息系统在信息处理与传输上的优势，一定程度解决了基层金融服务能力不足等制约乡镇改革的瓶颈问题。从河北省部分市县电子化管理试点的情况看，以往国库集中支付制度面临的系统运行效率低、人员不足等问题已大幅改观。

上述试点情况表明，支付电子化管理的理念、方向和路径是正确的，实现了各方互利共赢，是一项激励相容的协同创新。试点成功，凝聚了财政部门、人民银行、代理银行等一线同志的不懈探索和辛勤汗水。

三、推进支付电子化管理的主要经验和做法

支付电子化管理的运行机制、工作模式、推广方式不同于以往的财政信息化任务。这样一项全新的工作能够取得良好开局和阶段性成效，一方面在于部、行领导的正确领导与科学决策，有关单位的大力支持，一线同志的辛苦工作；另一方面，主要得益于我们在具体工作中按照科学化、规范化的总要求，采取了一些创新的做法，概括起来就是做到了“四个一”。

第一，找准一个激励相容的目标。支付电子化管理是国库集中支付“困而知之”的自我变革。我们知道，财政部门、人民银行、商业银行等相关各方的信息系统和网络都是服务千家万户的，牵一发而动全身。推进支付电子化管理首要问题是处理好机制创新与系统稳定运行的关系，不亚于“开着车换轱辘”，风险不可小觑。为此，我们在困扰中找出路，于细微中寻机遇，以安全支撑控件作为“抓手”：通用，与现行各业务系统剥离，从而最大限度地减小现行信息系统与业务的调整；简便，降低各方实施和维护成本；前瞻，满足将来改革深化的需要。实践证明，选择从信息系统的“结合部”入手是正确的，它使支付电子化成为一种参与各方均能受益的“帕累托改进”，达到了多方参与、共同治理、激励相容的目标。

第二，锻炼一支能打硬仗的队伍。支付电子化管理是财政部门“学而知之”的主动探索。它尝试在财政管理核心领域应用《电子签名法》及相关信息技术，难度超乎想象。从参与主体上看，有财政部门、人民银行、信息安全管理机构、代理银行以及相关软硬件厂商；从工作内容上看，涉及财政国库管理、资金支付与清算、信息系统设计研发等；从工作性质上看，涉及观念理念更新、业务管理协调和工程技术实现，很多参与这项工作的业务人员还是初次涉及信息安全问题；从组织层面上看，分为中央设计研发、省级实施改造、地市以下具体应用。为此，我们集中资源、合理搭配，有计划、有重点、有步骤地开展工作。各成员单位一线同志敢担当、讲奉献，在较短时间内高质量完成了制定总体规划、细化业务需求、确定标准规范、组织研发攻关、指导地方试点、修改完善方案等一系列工作，打赢了支付电子化管理研发、试点这场硬仗。同时，团队的组织能力、执行能力、协作能力也得到了锻炼和考验。

第三，强化一个标准化的理念。标准化是支付电子化管理“生而知之”的必然要求。要使电子数据能在形态各异、标准不一的各种硬件、软件及网络之间顺畅流转，必须建立一套跨财政部门、人民银行、代理银行、预算单位的标准化体系，实现“车同轨、书同文”。为此，我们始终坚持将“标准化”作为整个支付电子化工作的重点，在国家有关部门指导下，以《财政业务基础数据规范》为基础，出台了一系列数据规范和技术标准并辅以安全支撑控件，把相关标准规范延伸到人民银行、商业银行和预算单位，把原来相对分散的信息“孤岛”连成整体，达到了数据共享、资金流与信息流同步运行、跨部门业务链条整合的目的。同时，也实践了一种新的信息系统整合思路。

第四，营造一个开放透明的环境。支付电子化管理是政府对市场“立而治之”的管理实践。毋庸讳言，支付电子化管理涉及业务系统改造、安全设备采购、相关软硬件实施等工作，是一项专业性、技术性较强的工作，需要购买社会服务，引导社会资源的参与和投入。这里面就有一个既能坚持市场导向，又能促进市场健康发展的方式方法问题。为了促使相关供应商依法有序参与市场活动，我们采取了一些简单却有效的做法：一是主动公开相关标准规范，消除技术壁垒；二是主动公布相关产品和服务报价，促进企业自律；三是主动公开并细化各类实施工作内容及工作量，帮助试点地方提高谈判和议价能力，降低采购成本。从目前情况看，支付电子化管理的市场环境总体上是健康公正、开放透明的。

上述这些措施，如通过标准规范贯通各方业务和信息系统，通过明确各方管理边界与职责构建完整的业务链条，通过电子化手段化解传统手工方式下安全与效率的矛盾，通过支撑控件与标准化改造相结合替代直接推行应用软件等等，看似一种颠覆，实则一种回归，是认真思考分析信息化的作用与定位，抓住信息化过程中各阶段主要矛盾及矛盾的主要特征后，做出的现实选择，也体现了一种科学创新的思路和理念。在今后的财政国库信息化工作中，继续坚持、发扬这些经验和做法，必将取得更大成果。

支付电子化管理不仅仅是技术手段的革新，更是一场管理革命。正如刘昆副部长在全国电视电话会议上所讲的：“通过全面推行支付电子化，国库改革必将得到进一步深化。同时，其他各项财政改革，如非税收缴、政府采购、工资统发、农民直补等，都可以沿用这套体系，从整体上提升财政管理水平。”对此，我们有信心，通过财政部门、人民银行、代理银行的共同合作，进一步加强中央和地方的协调联动，以改革创新的勇气和科学严谨的态度，高效完成支付电子化管理工作任务，开创现代国库管理的新局面。