某市场监管局关于网络外卖餐饮监管的调研报告

当前，随着经济的快速发展、生活节奏的加快以及移动互联网终端的普及，网络订餐、电话订餐和网上食品销售已成为大众“宅生活”新宠。 然而，在疫情防控常态化形势下，各种烧烤店、小餐馆、小型主题餐厅林立，食品质量参差不齐，由于网络订餐第三方平台提供者管理的缺位、网络订餐的虚拟性和监管手段滞后性等因素，使得监管难以精准发力，网络餐饮领域消费维权、举报投诉呈多发、频发、高发态势，为市场监管工作带来了严峻挑战和行政风险。

一、某区网络订餐食品安全监管基本情况

截至20xx年xx月xx日颁布实施的《网络食品安全违法行为查处办法》为网络订餐食品安全监管提供了法治保障。在实际监管的过程中发现，制约监管部门执法检查的因素仍然存在，监管难以达到预期效果。

二、监管难点与原因

（一）“网络厨房”运营不规范。据网友吐槽举报，网络外卖餐饮存在饭菜份量没有实体饭店的多、饭菜实品线上线下相差甚远、餐盒里的饭菜感觉被污染……种种问题，根源在于“互联网+”模式下的“家庭厨房”异军突起。目前，**从事外卖餐饮服务的单位中90%以上是个体工商户，从业人员普遍文化素质较低。少部分外卖餐饮服务单位资质不达标，没有取得食品经营许可证，却能通过外卖平台P图把自己包装得“高大上”，自我标榜为安全、绿色、美味、私人订制。消费者对这些卖家的资质无法明确得知，而事实却是“幽灵店铺”大量存在，这些店铺不同程度存在着食品进货渠道不明朗、检验检疫合格证缺少记录、食品原料储存和报废不规范、操作卫生条件差、不能严格做到生熟分开制作分开存放、进口食材和冷冻食材防疫消毒措施不到位等食品安全卫生隐患，难以形成全覆盖式监督。

（二）“安全送餐”防疫不到位。送餐环节是外卖安全的重要一环，但在网络餐饮业快速扩张过程中，“外卖餐盒被污染”“餐盒疑被打开”等事件却屡屡曝出。究其原因有三个方面：一是国标缺失存在监管盲区。由于我国对配送箱的卫生消毒尚没有强制性标准，导致送餐箱的卫生状况几乎是监管盲区。有媒体曝光：很多外卖送餐箱已使用一年左右，却从未进行过消毒；送餐箱没有专门的地方储存，与拖把等杂物摆放在一起……食品在配送过程中，因卫生环境不合格，会造成对食品的二次污染，危害到食品安全和人体健康。二是源头防范意识薄弱。外卖餐饮服务服务单位不注重配送过程的安全性，难以定期对配送工具和装备进行及时消毒，对于特殊场所不能做到有效防护。尤其是需要保温、冷冻等特殊条件下保存的食品，还不能做到特殊装备、特殊保护，没能很好地管控好食品的储存和运输环节，造成很多食品安全隐患。三是外卖骑手管理粗放。送餐员入职门槛低，一辆电动车、一部智能手机，就能轻松加入送餐行业的大军。骑手是日常接触人员最多、社交圈最广的一群人，是当前疫情防控的重中之重。而外卖餐饮服务单位对于骑手的管理还相对粗放，不能针对疫情防控常态化要求，对骑手进行日常防控知识培训，不能及时强化骑手的食品安全意识和疫情防控能力。在特殊形势下，没有切实做到对骑手的测温和记录工作，骑手的日常防护工作也要求不多，造成很多骑手配送过程中，不能做到注意个人卫生、保持社交距离和规范防护，送餐人员的“个人卫生”和“身体健康”缺乏保障。

（三）“舌尖安全”自卫不主动。当前，很多顾客在点餐环节上关注的并非是外卖餐饮服务的资质、规模、服务质量、公众评价等内容，而是菜品花样、送餐时间、餐食价格等，还不能自觉抵制“三无”外卖餐饮服务平台，给食品安全监管造成了困难。在收餐环节，缺乏必要的防护意识和食品安全意识，并不太关心食品在运输和加工过程中是否受污染等问题，对于食品的密封情况关心不多，还不能做到食品接收“完全无接触”，很容易与外卖骑手有近距离沟通交流活动。

（四）“三方平台”履责不全面。目前**网络餐饮服务第三方平台提供者（如美团、饿了么）的经营主体未在该区设立具有主体资格的分支机构，根据《网络食品安全违法行为查处办法》（国家食品药品监督管理总局令第27号）和《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第36号），网络食品交易第三方平台提供者食品安全违法行为的查处，由网络食品交易第三方平台提供者所在地县级以上食品药品监督管理部门管辖，因此对其监管存在一定困难。该局执法人员在检查过程中发现入网餐馆服务经营者大多都已申请办理了主体业态含网络经营的食品经营许可证，但未及时向第三方平台报备，导致新的《食品经营许可证》未及时公示。部分外卖餐饮服务平台网络登记信息不完善，订单记录及留存不规范，对于下单人、配送人、外卖餐食、配送地址和点餐人员等信息不做留痕管理，造成事件追溯等问题面临重重障碍。

（五）“消费维权”意识不强烈。送餐服务的及时性是消费者比较在意的消费体验。由于网络餐饮非现场和不即时的特点，网络订餐时间集中，数量较大，再加上送餐地点大多不同，送餐时间较长，消费者对食品的卫生、安全问题提出异议时，配送平台“甩手不管”、外卖商家“推诿耍赖”的情况比较普遍，大部分网络餐饮的消费者不能有效维护自身的合法权益。绝大部分客户在购买到涉及食品安全的餐食后，选择忍气吞声，甚至不再合作及平台差评等。而存留消费证据，并对违法加工及涉及食品安全问题的外卖餐饮服务平台投诉举报的情况相对比较少，还不能自觉参与到区域的食品安全监管过程中来，没有实现依照法律途径，维护自身权益。

（六）“监督执法”力量不充足。某市场监管局基层市场监管所具有执法资格的工作人员不足20人，因执法检查时必须至少2名执法人员同时在场，实际开展工作时的人均监管户数多达近90户，且基层监管所不仅仅只负责餐饮行业的日常监管，还包括药品、特种设备、食品生产及流通等其他领域监管。面对迅猛发展的外卖餐饮，单纯依靠传统人工监管手段已难以为继，科技赋能、数字监管相对滞后，给食品安全监管工作带来挑战，监管手段和社会共治机制不够完善。

三、相关意见建议

（一）强化依法监管，提升法治约束力。一是提高门槛入准度。网络餐饮行业是个特殊行业，从调研情况看，有关各方都期盼提高餐饮单位的准入门槛，提升入网餐饮单位档次和水平，切实改变量大面广的小微餐饮纷纷涌入线上订餐的无序局面。二是提高加工透明度。普及“**阳光食品”APP，要求订餐平台在订餐页面显著位置提供视频链接，方便消费者更好地实施监督。三是提高监管有效性。规定业务范围，设立分支机构，成立专门负责食品安全的机构，对每年抽查和监测的数量等也要作出相应的比例要求。

（二）强化自我监管，提升责任落实力。外卖餐饮提供者、第三方平台、消费者、监管部门是外卖餐饮的重要参与方，只有各方切实履行好主体责任，形成社会共治合力，才能确保外卖餐饮食品安全。一是强化第三方平台的责任。应严格入网审查，100%落实餐饮单位信息登记制，加强对入网餐饮单位日常检查和定期复核，积极主动打击违法违规行为，维护和提升自身品牌形象。二是强化餐饮单位的主体责任。把拥有实体店作为从事外卖餐饮的前提条件，把食品安全向产业链的前端延伸，确保食材采购可追溯。三是强化政府部门的监管责任。有针对性地集中整治食品安全的薄弱环节，加大违规行为处罚力度。各级各地监管部门要加强联动，强化全过程监管，增强监管有效性。

（三）强化品质监管，推动示范带动力。采取切实措施，尽快扭转外卖餐饮低小散的状况，关停缺乏必要卫生条件的小餐饮。一是打造精品餐饮集聚区，通过改造提升，打造一批优质餐饮街道、示范区，提升餐饮服务整体水平。二是鼓励龙头企业、连锁企业进入外卖餐饮行业，政府部门应给予规范经营的品牌连锁化入网餐饮单位更好的政策环境，减轻不合理负担，增强餐饮企业发展活力，打造一批叫得响、有品牌号召力的餐饮服务商，带动提升全行业食品安全水平。第三方平台应积极支持优质龙头餐饮服务单位发展壮大，主动吸引品牌连锁餐饮单位入驻，并在搜索排名、宣传推广、交易提成等方面给予优惠政策。

（四）强化送餐监管，提升污染防范力。一是加强外送人员的健康体检和培训。骑手管理单位应加强对外送人员进行食品安全法律法规及知识培训，加强外送人员交通安全教育。送餐人员应统一着装，使用统一的具有明显标识的设备，方便社会各界进行监督。二是使用安全容器和外包装。加强技术创新，励使用“冷热双温箱”，使用外卖餐品“食安封签”，用户可凭此确认自己的餐品在配送过程中是否原封不动，杜绝人为或意外因素的食品污染。