关于优化营商环境与扩大国内需求工作报告

一、引言

优化营商环境是党中央、国务院面对新形势与新要求做出的重大决策部署，是增强市场活力、稳定社会预期、促进高质量发展的有效举措，也是实现发展方式转型升级与打造开放型经济新优势的内在要求。优化营商环境，充分发挥有效市场与有为政府的作用，能够调动各类市场主体的积极性，促进要素流动与优化配置，从而增进有效投资、提升居民消费，为畅通经济循环、扩大国内需求提供支撑。党的二十大报告明确指出，要“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”。20xx年xx月xx日，XX领导XXX在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，法治是最好的营商环境。将营商环境上升至立法的层面，是有效保护投资者、消费者和相关利益主体的重要保障。

20xx年xx月xx日益丰富。尽管不同文献使用的样本国家和试点政策有差异，但普遍基于制度性交易成本的理论视角，将开办企业便利度作为营商环境的代理变量，把企业进入及其市场竞争作为主要的作用机制或渠道，运用政策分析工具检验营商环境与制度改革及经济增长之间的逻辑关系。xx等（20xx）对墨西哥20xx年xx月xx日，XX领导XXX主持召开中央财经领导小组第十六次会议时强调，要改善投资和市场环境，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，推动我国经济持续健康发展。20xx年xx月xx日，国务院常务会议上首次提出了“探索包容创新的审慎监管制度，对新产业新业态采取既具理性又有规范的管理措施”。包容审慎制度，即对未知大于已知的新兴产业采取包容态度，给新兴产业成长的空间和试错的空间。这个概念的提出是国内落实优化营商环境政策的重要表现。包容审慎不仅给市场主体以自由创新的确立，也创新了政府监管的新模式。据国家统计局数据，自20xx年xx月xx日以内，其中大约x／x的省份实现了企业开办x个工作日内办结。但值得注意的是，各地企业开办时限所涉及的具体业务内容存在细节差别。除了商事登记、刻制印章、申领发票以外，目前还有一些地区将办理社保登记、住房公积金开户等合并纳入企业开办流程，进一步缩短全过程耗时。此外，相对于新企业开办而言，企业注销登记更为简便，大部分地区提出了x个工作日内办结或现场即时办结的要求。

不动产登记办理效率也是衡量营商环境的一个重要方面。目前，越来越多的地区已经实现了不动产信息与公安、税务、市场监管、住房和城乡建设等部门信息的联网，通过网上“一站式”登记办理缩短了时间。总的来看，目前绝大部分省份将不动产一般登记与抵押登记的时限压缩在x个工作日以内。此外，xx、xx等地还提出将水、电、气等纳入不动产联动过户，为市场主体提供更多便利。

优化营商环境也体现在提高接入电力、供水、燃气等市政基础设施的便利程度。根据国务院制定的《优化营商环境条例》的要求，各地纷纷给出具体时限并不断提升标准。在获得电力方面，近年xx月xx日、长则百日以上。

此外，还有一些省份对特定产品的生产及行业准入许可、备案，企业信用登记修复，政府采购从招投标到签约、付款等其他事项的办理时限做出规定。

值得注意的是，xx对长三角区域内企业涉税费事项跨省迁移（纳税信用级别为Ａ级、Ｂ级的企业）提出了“即时办”要求（x政办发〔20xx〕xx号），xx（x税函〔20xx〕xxx号）、xx（x政发〔20xx〕xx号）等地提出对满足要求的纳税人在省内跨区迁移“即时办结”，这对促进区域经济一体化以及构建全国统一大市场具有积极意义。

（三）营商环境综合评价比较

本文结合政府、国际组织、高校和智库等发布的研究报告，综合其评价维度来分析比较地区间营商环境。前已述及，世界银行发布的《营商环境报告》在国际上具有较强的影响力和代表性。其评价指标体系共包括xx个一级指标。每个一级指标都体现了某一个环节的具体经济政策，例如，“开办企业”反映了政府对企业登记注册的管制政策，“登记财产”反映了政府对企业财产权的保护程度。世界银行从20xx年开始每年发布一期报告，对上年度全球主要经济体的营商环境做出评估，其中中国营商环境全球排名从20xx年的第xx位提高到20xx年的第xx位。但20xx年之后，世界银行停止发布该报告。根据最新进展，世界银行于20xx年发布了宜商环境评估体系新项目，将从监管框架、公共服务和实施效率三个主要维度进行综合评估，旨在推动商业环境评估由营商环境向宜商环境的升级。

国内机构也发布了一批营商环境评估报告。国家发展改革委于20xx—20xx年三年连续编写的《中国营商环境报告》大致按照世界银行的营商环境评价体系，对全国部分城市进行评价，但没有具体得分和排名，只给出各城市的典型做法。其他比较有代表性的评估报告包括：xx大学xx学院管理创新交叉学科平台的《中国省份营商环境研究报告》、xx大学xxx团队的《中国营商环境调查报告》、中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心的《省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告》、xx大学聂辉华团队的《中国城市政商关系评价报告》和《管理世界》杂志社的《中国城市营商环境评价》等。

对以上多种营商环境评价方式进行综合比较，我们发现，世界银行的《营商环境报告》侧重市场环境，关注企业的市场进入（如开办企业）、运营（如获得施工许可证、电力和信贷）和退出（如办理破产）；世界银行的宜商环境评估体系和国家发展改革委的评估报告侧重企业感知，关注实际落实情况和典型案例；另外，最近几年的各类报告均将电子政务作为核心评估指标。鉴于此，本文选择市场环境、企业感知和电子政务三类指标对全国xx个省份进行简要评估。具体步骤如下：首先根据已有研究报告选择三类指标数据，然后分别对xx个省份进行排名，最后根据三类指标排名之和计算综合排名（三类指标排名之和越小，综合排名越靠前）。其中，市场环境排名根据《中国省份营商环境研究报告20xx》中的市场环境分项指标得分得出（张三保等，20xx，20xx）；企业感知排名根据《中国营商环境调查报告20xx》中市场主体对各地投票情况得出（徐现祥等，20xx）；电子政务根据《省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告20xx》对省级政府一体化政务服务能力指数的“非常高”“高”“中”三个分类得出，其中将“非常高”的省份做并列第一名处理，其他两类依次往后排名。

从分析结果来看，广东营商环境居全国首位，xx、xx紧居其后。从市场环境、企业感知和电子政务三类指标来看，xx、xx、xx、xx、xx、xx和xx居全国前八位。从全国来看，尽管各地优化营商环境政策频出，但实际效果存在较大差异，部分省份在各方面指标排名上均靠后。从南北方来看，南方省份优于北方，在全国排名前x个省份中仅xx属于北方，全国排名的x个省份中仅海南属于南方，且xx在企业感知排名上具有较强优势，表明企业投资后劲较足。

四、优化营商环境扩大内需的问题与挑战

近年来，我国营商环境明显改善，事前准入改革取得积极成效，工作重心向事中事后延伸，更注重体制机制和监管方式改革创新，在扩大内需方面发挥了重要作用。但与新形势下优化营商环境的目标要求相对照，仍存在诸多值得关注的理论和现实问题。

（一）优化营商环境扩大内需的目标要求

在加快构建新发展格局新形势下，优化营商环境在扩大内需方面的作用要求更加凸显。总体上看，优化营商环境扩大内需应致力于满足以下目标要求：深化重点领域对标改革，激发市场主体活力；优化供给侧结构性改革，确保产业链供应链稳定；培育市场信心，扩大投资和消费，优化市场预期和提振信心；助力高质量对外开放，促进经济高质量增长。一是继续深化重点领域改革。持续深化包括行政审批制度改革和商事制度改革在内的各项改革措施，简化重点生产领域的审批流程。完善监管制度建设，建立标准化流程。借助大数据等技术手段，实现资源共享和监管透明。二是继续完善法治建设。推进优化营商环境领域的法治建设，依法依规监管。合法搜集、共享、公开市场主体和监管部门的相关信息，营造公平诚实的市场环境。三是积极运用创新办法，提升市场信心。优化营商环境推动制度性交易成本降低，提振市场主体信心，助力市场主体发展，为稳定宏观经济大盘提供有力支撑。

（二）优化营商环境扩大内需面临的主要问题

必须看到，各地区在优化营商环境、扩大内需的过程中仍面临改革行政体制、完善基础制度、缩小地区差异、适应数字经济、接轨国际规则等方面的问题。

1.进一步深化行政体制改革难度加大

“不破行政隶属打破行政边界”的内在症结未打通。一些地区提出了“不破行政隶属打破行政边界”的创新改革思路，但实质上仍然很难触及行政壁垒的根源，导致行政边界所附带的政府权力、经济增长、税收等利益未能充分解绑。从理论上看，内在症结是基于经济增长的晋升激励制度和基于行政区划的分税制（xxx、xx，20xx）。

市场准入歧视和乱作为现象依然存在。相对新加坡等营商环境全球排名靠前的经济体，我国在金融、教育、文化等行业的准入门槛依然较高。地方政府对不同所有制、不同规模、不同地区的市场主体，在基础设施建设、服务业准入、采购招标等领域，在市场主体获取土地、资金等要素时仍然存在或明或暗的歧视或附加条件。例如，20xx年下半年，部分地区存在突击罚款收费行为，不仅弱化了国家减税降费的效果，而且对国家公信力、地区营商环境产生较大负面影响。

2.涉及营商环境的基础制度仍不扎实

政府各部门监管和服务体系仍未充分形成。各部门各领域的“放管服”改革有快有慢，进展较快部门把它作为成绩可获得上级的肯定和社会宣传，但进展较慢部门可能从一开始就没有把优化营商环境作为核心工作，其出现的问题也就没有成为重要问题被发现和问责。这些部门不是不重视营商环境，而是因为往往有更为关切的部门职责，例如税收稳定、金融安全、数据隐私等。因此，营商环境不仅仅是市场监管部门的事情，一定要深入各部门的行政权力和服务能力之中，在各部门切实履行职责过程中能为企业带来便利而非制造障碍才是优化营商环境的根本之道。

更严重的问题是，各地区出台的优化营商环境的制度和政策高度同质化，未能结合当地的经济基础和产业结构等禀赋条件。部分地区“照搬照抄”其他地区的经验做法，但在落实过程中未能抓住其精髓或要害之处。政策出台是需要成本的，如行政部门要上传下达，各行业和企业要反复学习最新政策，都需付出一定代价，部分地区盲目追求最新、最全以及所谓的最先进经验的成本是高昂的且效果甚微。经过若干年的优化营商环境的制度变革，表现好的地区和表现差的地区不断分化，比如南方明显好于北方，经济资源陆续向表现好的地区集中，这就导致有的地区尽管一直在优化营商环境但其相对营商环境实际上却变得更差了。而且，各省份仍存在各自为政的政策倾向，区域的协调、协同或一体化战略不能充分推进，影响全国统一大市场的建立（xxx，20xx）。

3.数字经济的兴起对市场监管提出新挑战

与传统经济相比，数字经济面临的商事环境有所不同，出现的监管问题也不同。数字经济是新事物，其一出现就面临包容审慎的宽松监管环境，故而对降低市场准入的改革需求不强。相反，无序扩张、垄断等问题受到广泛关注，对事中事后监管提出更高要求。数字经济企业因其在数据、算法等方面具有的优势而形成“赋能”效应，在扩大自身影响力的同时为经济发展注入活力。但其可能出现的“赢者通吃”与滥用顾客信息等问题也引发了人们的担忧。面对数字经济这一新生事物，从维护市场公平秩序、保护消费者利益等角度出发的政府监管也需要采取全新的思路与方法。

4.与国际通行规则接轨程度仍显滞后

近些年，党中央、国务院出台相关政策文件强调优化营商环境，各省份也在部分领域开展了制度创新实践，但在国际贸易和国际投资以及在华跨国公司的监管方面仍有不足，与国际一流营商环境目标还有一定距离，尤其在知识产权保护和跨境数据合理流动方面，国际上对华存在一定争议和偏见。ＲＣＥＰ虽已落地实施，但因此而专门做出的接轨国际规则的制度安排仍较为欠缺。国际社会对“一带一路”建设项目在绿色、劳工、债务等方面仍存在一定误解。我国各地方政府对于什么是国际一流，对标哪些国际规则和国际先进，在实际工作中仍存在一定困惑。

（三）优化营商环境扩大内需的重点与难点

一是不断深化涉及营商环境的各项改革，并将措施落实到位。改革向来是提升营商环境的一个重要途径。而在营商环境提升并取得成绩的同时，进一步改革的难度也在不断加大。必须认识到，改革既不能停滞，也不能一蹴而就，而要根据实际循序渐进，并且重大改革措施之间要相互衔接，形成协同合力。各地在推进改革，落实新要求、新规则的过程中，一方面要转变观念、扫除各种障碍，另一方面也要及时发现问题短板、做实配套基础工作。二是构建新型政商关系，厘清政府行为与责任边界。推动政企“亲”“清”关系发展，既是进一步优化营商环境的重点，也是难点。其中的关键在于厘清政府究竟该在哪些方面有所为、哪些方面有所不为，并在考虑不同行业、不同地区、不同所有制企业特点的基础上，为政府单位及工作人员开展政商交往活动提出鼓励做什么、可以做什么、不能做什么的具体要求。三是以优化营商环境引导地方政府间良性竞争，实现全局利益与地方利益协调。优化营商环境需要调动地方政府积极性，引导地方政府将更加完善的公共服务、更低的制度交易成本作为吸引市场主体、发展本地经济的“抓手”；同时，也要注重地方改革经验的、推广与应用，带动欠发达地区强弱项、补短板，以你追我赶、循序渐进的方式推动营商环境的整体性、全局性提升。四是应对数字经济发展带来的挑战。适应数字经济领域不断的迭代创新，是接下来开展优化营商环境工作的一大难点。直接地，加速发展的新产业、新业态、新模式带来了诸多新现象、新问题，对创新市场监管提出了更高的要求。与此同时，市场主体间交易的方式、链条以及经营成本的产生方式也有了新的特点，因而优化营商环境的重点方向与具体措施也要相应跟进。

五、优化营商环境扩大内需的政策建议

通过建立健全与高水平社会主义市场经济体制相适应、与高标准市场体系相匹配、与国际通行规则相衔接的国际一流营商环境，能够促进市场高效畅通和规模拓展，推动全国统一市场由“大”向“强”转变，为扩大国内需求提供动力、增强后劲。结合当前优化营商环境工作取得的成效、存在的问题及未来的趋势性要求，本文提出如下政策建议。

第一，深化“放管服”改革，释放创新创业活力。一是进一步减少审批。对于企业注册、投资、上市、进出口、破产等活动，列出全部可能的审批事项。对于每一事项，列出审批流程、部门和时限。审批事项原则上只减不增，清单以外“非禁即入”。二是提高事中事后监管效能。地方政府亟须对照企业生命周期各阶段、世界银行发布的《营商环境报告》各项内容以及当地产业结构，针对性加强事中事后监管体制机制改革创新，例如，资源能源转型省份和城市可以加快办理高能耗国有企业的破产或混合所有制改革。三是提升服务主动性。

切实解决企业困难，把政府提供的政策红利转变成企业感知的营商环境优势。推出“零窗口”商事服务，由企业网上申请或寄送材料，政府部门后台分发办理，企业无须知道哪个部门负责也无须前往现场办理。对于标准化、规范化程度高的政务服务事项，大力推广智能“秒办”。各地区、各部门充分运用信息技术手段开展“非现场”监测、“非接触”执法。同时，用机器替代人促进服务的自动化。通过规则数字化、材料数据化、服务在线化、监管信用化，实施政务服务的全流程再造，实现服务精准直达。丰富各地政务Ａｐｐ的服务功能，为企业搭建指尖上的“政策研究室”。

第二，强化基础制度建设，优化市场资源配置。一是健全现代产权制度，构建公平竞争环境。强化知识产权全链条保护，提升涉知识产权执法能力和执法效率。完善优化自然资源资产、国有产权交易、农村集体产权确权和保护等方面的法规和制度。要依法保护民营企业产权和企业家权益，打击恶意损害民营企业形象和品牌声誉的行为。二是优化方式、提高效率，构建统一开放、竞争有序的市场。持续完善市场准入负面清单管理制度体系，去除负面清单以外的变相审批。把信用监管作为支撑“放管服”改革的基础性机制，促进社会诚信和企业自觉履约。深入推进公平竞争审查制度，打破各种“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”，在市场准入、审批许可、经营运行、招投标等方面进一步破除壁垒。三是坚持市场对资源配置的决定性作用，并发挥市场机制的韧性和灵活性。必须明确“统一”不是集中，更不是计划经济和行政垄断，恰恰相反，“统一”是要打破各种管制和市场分割。坚持市场配置资源的决定性作用，政府在市场作用力的基础上顺势而为，既可放大市场的积极作用，又可抑制市场失灵的问题。充分发挥市场主体在建设全国统一大市场中的作用，引导行业协会和消费者协会发挥专业优势，建立反垄断集体诉讼等制度，有针对性地解决全国统一大市场建设过程中出现的问题。

第三，优化政策出台与执行，保护投资者信心。一是增强重大政策连续性、稳定性。政策制定和调整要考虑对市场主体经营活动的影响，避免给企业和投资者带来不必要的困扰和风险。重大政策制定应当严格执行其程序与规则要求，通过向社会公开征求意见等方式，提高政策制定过程的透明度和可预见性。二是建立政策跟踪和评估机制，对政策实施过程的市场效果和社会反应进行监测和评估。探索建立政策时效期制度，在政策制定时预先订立有效期限，并视情况需要决定到期废止或期限延展。三是探索建立轻微违法免罚和初次违法慎罚制度。围绕城乡建设、环境保护、民生社会、专项管理和综合执法等领域，探索建立轻微违法行为容错纠错和不予处罚清单制度。在严格把握“轻微违法”“初次违法”等认定标准、规范执法程序的前提下，对于符合免罚慎罚条件和按期整改且经复查达标的，可做出不予行政处罚决定。

第四，增进区际协同，支持产业链跨区域布局。一是加大力度推动部分地区营商环境“补短板”。在经济落后地区和农村地区，更大力度破除市场壁垒。要改善地方政府优惠政策的兑现情况，提高地方政府招商引资过程中的公信力。着力强化反垄断，稳步推进自然垄断行业改革。破除地方保护和区域壁垒，全面清理歧视外地企业的各类优惠政策。二是鼓励各地区从自身产业禀赋和未来发展导向出发，设计更加合理高效的营商环境改革方案。例如，各地可根据当地消费、旅游、能源资源、金融和高端制造业的产业情况，制定措施专门优化相应领域的营商环境。三是制定统一的税收优惠规则和标准。在稳定经济增长的前提下，尽量赋予地方政府更大权限，从国家层面承认各地现行税收优惠政策的正当性；同时，确立地方政府的行为底线，加大对违规税收优惠政策的清理，严禁滥用税收优惠排挤部分企业。财政、发改、工信等部门需要对政策做出一定的规则说明，既要赋予地方自主发展的权限，又要避免地区间的恶性竞争，地方政府要在一个政策区间内按照严格的程序因地制宜地制定具体政策。

第五，完善社会信用体系，发挥新型监管优势。一是做实传统信用监管。全面推行信用承诺制，以及事前、事中、事后各环节的信用监管。二是加强数字信用监管。通过区块链加密技术，把企业和个人网上数据作为企业本身的资信证明，酌情应用于政府采购、项目申报、获取财政资助等场景，而不必要去搞政府盖章、公信部门公信、会计审计证明等。三是建设消费信用体系。要完善多元化消费维权机制和纠纷解决机制，加大消费品质量安全监管力度，强化消费者权益保护，确保消费者安全放心舒心消费，着力提升群众消费体验和消费意愿。四是优化线上营商环境，适应数字经济发展。打造覆盖所有经济形态的统一规范监管格局，加强数字领域的公平监管。允许平台向企业提供营销推广、支付结算、地理定位等方面的付费服务，但这个付费服务不能违背平台中性原则，不能以牺牲平台上其他企业的利益为代价。

第六，积极对接国际规则，打造营商环境高地。一是前瞻性设计宜商环境评估体系。把握世界银行宜商环境与营商环境的主要区别和联系，重点加强数字政务服务水平和法治水平，增强监管透明度、明确性及可预测性，为争取更好的全球排名做准备。二是统筹发展与安全。更加注重营造市场配置跨境资源的国际化环境，通过出口扩大市场、获得规模经济和分工的益处，通过进口引进各种资源、提升国内产业技术水平和竞争力。三是进一步深化区域合作。推动ＲＣＥＰ区域合作的高质量实施，将其作为摆脱逆全球化趋势的突破口以及中国致力于保障产业链安全的重要尝试。建立与高水平开放相适配的产业链供应链安全数据库、安全评价体系及预警机制，对突发事件做到提前预判、快速反应，提高产业链韧性和安全水平。